广州市政协社会法制民族宗教委员会专题调研组
内容摘要：社区作为构成社会的基本单元，是现代城市发展的重要载体和依托。政协社法委专题调研组选择社区管理这一涉及民生的大问题作为加强和创新社会管理的契入点开展专项调研视察工作。调研报告从加强和创新社区组织建设、加强社区基础设施建设、改革和拓展社区服务、完善社区工作法制环境四个方面，提出了完善社区基础建设，整合社会资源，推动社会管理与服务工作不断完善，提高社区服务人性化、精细化水平等意见和建议。
根据胡锦涛总书记关于加强和创新社会管理的重要讲话精神，市政协社会法制民族宗教委组成以政协委员、专家、各区社法委负责人参与的调研组，以社区建设管理创新这一涉及民生最基层的单位作为调研视察的切入点开展系列工作。调研组先后听取了市民政局就我市社会管理创新和社区服务中心的建设情况，听取了市科信局、公安局、文广新局、卫生局、林业和园林局就社区配套工程建设情况介绍；走访了中山大学、暨南大学、广州市社科院的专家、学者；分别前往我市10个区调研，与区相关职能部门和街道负责人座谈，实地考察了有代表性的12个社区；召开了委员、专家、街道领导代表座谈会；前往北京、上海学习取经，考察了佛山、顺德社区建设情况。经过对调研成果的综合分析归纳，调研组针对我市社区管理建设的存在问题，提出了推进我市社区管理服务创新的意见和建议。
一、我市社区管理和服务存在一些亟待研究和解决的问题
（一）社区居委会定位不明确，社区工作的责、权异化。
按照居委会组织法，居民会是居民开展自我管理、自我教育、服务的自治组织。随着改革的深化和经济的发展，政府机构改革，城市管理工作重心下移，各种名目的工作进入社区。现在我市社区居委会承担数十种职能，包括计划生育、劳动保障、社会治安、社区党建、公共卫生、优抚救济、人民调解、文化体育等，具体任务达120项（数据来源于某区摸查街道和各职能部门下放社区居委会承办工作情况汇总表），还有创文、创卫、安保维稳等应急的工作。居委会专干大部分的时间和精力都放在应付上级各种检查考核和政府交办的各项任务。现在的居委会是各级政府、部门以及派出机构的工作承受层、操作层、落实层，事实上成了街道办事处的派出机构。但是，居委会不具有行政权力，社区工作的责、权不统一，使居委会无法对辖区内的社会事务实施有效的管理和自治工作的开展，也影响居委会与群众之间的关系。
（二）社区基础建设和维护资金缺口较大。
社区基础建设项目建设的主体是各级政府，各级财政可支配的资源有限，要完全按照各主管部门制定的标准建设，区和街道的资金紧和不足现在普遍存在。特别老城区对于面积不达标的社区服务中心和卫生服务机构建设项目基本以购买商品房来解决，各级财力有限，只能分期实施完成建设任务。一些街镇因为资金短缺而没有单独建设社区服务中心，只能将其设在居委会。一些文化站因维护经费紧张，只能开放部分服务场所。为迎亚运建成的众多小公园，区、街均缺维护经费，面临无人养护的局面。部分社区卫生服务机构长期租赁业务用房，但政府没有全额补助房屋租金，增加了社区卫生服务机构运行成本。
（三）社区公建配套规划落实不到位。
我市房地产开发20多年来，在规划中配套了不少市政基础设施和公共服务设施，有的至今还没有落实；有的虽然建起来了，但被转换了地点，或缩小了面积，或没有移交给政府部门；有的甚至被改变功能，挪作它用。面对这些现象的出现，解决起来往往是就事论事，政府部门的管理不能形成合力，还时常出现漏洞而被开发商利用。
（四）社区服务方式单一，服务组织不多。
尽管我市社区服务水平不断改进和发展，但离社区居民日益增长的服务需求还有不小的差距：一是社区服务能力跟不上社区规模、人口等激增的需要，主要体现为社区服务机构不发达，服务队伍专业化水平不高等方面；二是社区服务内容或提供产品较为单一，满足不了社区居民个性化、多样化的需求；三是在发展布局上，老城区与新城区、城中村和城乡结合部、户籍与非户籍居民等之间服务供给差异较大，基本公共服务均等化水平不高；四是社区服务提供主体也较为单一，主要是由政府提供，行政化程度较高，社会化程度不足，也使得服务投入成本较高，效率较低；五是在发展投入上，补偿机制缺位，社区公益设施管理主体缺失，社区服务评估和监管制度不健全，公益活动经费申请程序繁琐，公共投入存在“一刀切”的现象，且缺乏连续性、制度性保障；六是在资源配置上，共享程度不高，政府部门各自提供服务，尚未形成合力，有待建立包括社区建设参与各方的信息综合平台。
（五）视频监控中心建设管理机制尚未健全，常设管理机构亟待设立，系统运维经费需常态支持。
社会投入建设的视频系统管理基础薄弱，视频监控资源统计登记工作未能实行制度化，信息零散、资料不规范。视频建设办是一个临时机构，目前管理力量薄弱，难以协调和承担视频资源共享、系统维护、系统更新换代的大量工作。
（六）社区工作队伍建设有待加强。
社区专职人员不足，不适应社区扩展快、外来临住人口大量增加的现实；普遍的社区专干工资收入比广州市职工收入平均数低（2010年调整后）。此外，“协管员队伍”现象折射出基层社会管理人员的缺乏，同时协管员队伍人员素质偏低，不利于协助政府派出机构行使行政的职能。
二、推进我市社区管理服务创新的意见和建议
社区建设是在社会转型、社会问题增多、社会管理体制转变的大背景下开展的。企业的改制，社会成员固定地从属于一定的社会组织的管理体制已经打破可了，大量的“单位人”转为“社会人”，企业的退休人员转到社区管理；同时，大量的外来人口流入城市，社区治安、出租屋管理等的问题，也需要社区参与解决；再有随着人民社会水平的提高，住房、医疗、养老、就业等制度的改革，城市居民与社区的关系越来越密切，对社区服务和管理、居住要求、文化娱乐、医疗卫生等方面提出了更高的要求。现在的社区组织，已经无法适应新形势发展的需要，城市基层组织机构的创新改革势在必行。
(一)加强和创新社区组织建设。
1建议党委、政府系统要成立社会管理工作领导机构和工作办公室，承担起社会管理的领导责任和推进工作开展。社会管理工作是一项复杂的系统工程，涉及教育、文化、卫生、体育、民政、劳动社保、党建等多个方面，需要各部门共同参与、协调配合。各部门、各单位都要从全局出发，从人民群众的整体利益和根本利益出发，切实解决部门分割、力量分散、效率不高等问题，使全市社会管理的各项工作形成有机整体，各种社会资源实现科学整合。我市的社会管理改革起步早，但小步迈进，社会管理、建设、服务没有从体制和机制上理顺关系，缺乏一个强有力的统筹机构。建议学习北京市的经验，在市委成立“社会建设工作委员会”，作为市委工作机构，承担起社会建设的领导责任。政府组建“社会建设工作办公室”，作为政府的组成部门。主要的职能是贯彻执行国家关于社会建设方面的法律、法规、规章和政策，提出加强本市社会建设的意见和建议；拟订并组织实施本市社会建设的总体规划、改革方案和宏观政策；制定本市社会公共服务体制机制建设的规划和政策措施，协调推进社会公共服务体系建设；统筹推进本市社区建设，综合协调解决社区建设中的重点、难点问题；宏观指导本市社会组织建设与发展，协调推进社会组织改革和发展工作。
2理顺政府及其派出机构与居委会的关系。
一是政府改变工作方法，还原居委会的自治职能。《城市居民委员会组织法》规定，居委会是居民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众自治性组织。政府部门要尽快转变政府职能，实现政府工作重心下移，改变下达指令给居委会并与其签订责任书的做法，淡化社区工作的行政化色彩，最大限度地减少社区居委会的行政性工作。
二是设立社区工作站，构建政府社区层面的公共服务平台。市委、市政府有关部门应对几年来我市设立社区工作站的试点情况进行分析总结，健全相关制度，探索既能使社区自治功能得到充分发挥、又能使政府行政工作在基层得到落实的有效组织形式与方法，妥善处理社区居委会服务居民和协助做城市管理工作的关系。社区工作站定位应是政府在社区层面设立的公共服务平台，是在街道办事处的领导和政府职能部门的业务指导下开展工作，同时接受社区党组织的领导和社区居委会的监督。工作站职责是协助、配合政府各及其工作部门在社区开展工作，为社区居民服务。主要职责承担社区综合管理事务、安全事务、法制事务、健康事务、人口和计划生育、社会保障和社会事务管理、文化事务、环境卫生和环境保护事务、协调事务以及上级交办工作等。社区工作站承接各项行政性任务，有利于居委会委员集中精力依法开展自治、服务居民、调解纠纷，同时也是为社区的自治的发展打下基础。
3适当调整社区现有居委会的划分。现在居委会的划分部分已不利于社会管理工作的开展。原因一是新建的城区和村改居的居委会的划分欠合理。由于城市的扩张，新城区不断扩大，原有的居委会划分是按照1800-2000户籍成立的，现在的大型住宅群和多栋高层楼群的出现，大大突破了组建居委会的户数标准。但由于各级财政的压力，民政部门没有及时根据社会变迁和人口的变化调整居委会。二是社区居委会的划分没有考虑非户籍人口。最新的人口统计数显示广州的常住人口达1270万人，比10年前增加275多万人，加上流动人员，总量更多。而现有居委会的划分是没有考虑非户籍人口的居住管理的要素，有的社区非户籍人口是户籍人口的数倍。社区居委会的编制按照户籍人口数来核定，造成了居委会专干人数和经费严重不足，难以满足社区居民对管理和服务的需求。
4加强社区工作队伍建设。一要实施对社区工作人员的专业培训，加强社区工作的专业性和规范性。进行定期、系统的业务培训，提高其与不同阶层人士协商沟通的技能及其他综合知识水平。二要提高待遇，稳定队伍、吸引人才。要逐步提高社区专职人员福利待遇和兼职人员补贴，落实专职人员的养老、基本医疗等社会保险和公积金、奖励与补助等待遇；积极创造条件引进高校社会工作专业毕业生到社区居委会或社区服务行业工作；鼓励、安排新招公务员先到社区工作一段时间，增长基层工作经验。三要推进专业社会工作者资格认证体系的完善。开展相关的培训、考核、评估、认证和注册等工作，扎实有效地推进社会工作的职业化、专业化和现代化。
(二)加强社区基础设施建设。
1落实和改善社区基础设施的规划和配置。
一要及时调整、不断完善规划。从全市的总体规划着眼，编制社区基础设施建设规划。既要考虑大社区的覆盖，以提高共享，减少重复，又要考虑各社区的不同条件和不同需求，实行统筹兼顾、差别配置。对老城区的配套设施，逐步按照新的规划设置标准，补充缺少的公共服务设施；要因地制宜，对历史欠账多的老城区的配套设施建设不搞“一刀切”标准，可逐步通过拆迁、置换、租赁等方式达到社区公共服务场所配置标准。结合我市“退二进三”、“三旧”改造开发工作，在原有消防、环卫、水电气等公建配套基础上，建议由市规划、建设、国土房管部门将社区基础建设全部纳入公建配套，同步规划，同步建设，同步验收，同步使用。
二要建立规划检查、落实机制。为了落实市政基础设施和公共服务设施的配套规划，建议市政府建立专门机制，明确政府各部门工作职责，建立首问受理制度、协作配合制度、信息交流制度和执法联动制度，协同政府部门的管理，滚动跟进、监督检查规划的实施，形成监控开发商按规划实施和使用的强有力的管理网络机制。对不按规划建设的开发商和不按规划功能使用或改变用途的任何单位和个人，政府各部门要联合予以制裁。
三要从机制上保证社区工作用房和居民公益性服务配套设施交付属地街道使用。针对现有新建小区公建配套的设施交付使用滞后，以及属地使用管理的街道办事处没有途径了解辖区公建配套设施建设、施工、验收情况。建议政府规划和房屋国土管理部门建立机制，认真贯彻执行2010月9月中共中央办公厅、国务院办公厅颁发的《关于加强和改进城市社区居民委员会建设工作的意见》第十七条规定，未按规划要求建设社区居民委员会工作用房和居民公益性服务设施的，不能通过验收。验收合格后，建设单位要根据规定将社区居民委员会工作用房和居民公益性服务设施交给所在地街道办事处使用管理。
2完善社区基础设施建设的投资机制，创新社区服务资金投资方式。
（1）一要把社区基础设施建设经费纳入市政建设预算，制定社区基础设施建设经费投入计划。各区也要积极筹措资金，千方百计地为解决社区基础设施建设想办法，切实保障社区基础设施建设经费。二要加大对老城区、人口密集和基础设施薄弱尤其是历史欠帐较多的社区的财力投入。三要鼓励社会投入。建立政府投入与民间投入相结合、无偿服务与有偿服务相结合、社会化与产业化相结合的社会事业投入和发展机制。
（2）采取多种方式，缓解社区服务资金不足的状况。
一是政府要出台和完善一系列优惠政策，吸引和鼓励政府有关机构、社会中介组织、企事业单位和各界人士投资兴建社区服务设施，发展以便民利民为主，保本微利的社区服务业。为了不使商家投资于社区服务各业而影响其经济效益，是否可以凡经主管部门确认的社区服务项目，尤其是安置下岗职工、残疾人就业的社区服务项目，工商、税务等部门给予优惠，社区服务中心设施建设在税收上也应得到减免优惠。
二是创新社区服务资金的投资体制，鼓励成立服务社区的公益基金会（非公募基金会）。社区公益基金会，作用在于：一发挥社会力量共建社区服务体系，改变了完全依靠政府投入开展社区建设；二提供了社区建设新的动力源泉。因为基金会的收入全部用于社区的公益、福利和慈善救助事业，成为不断满足社区居民服务和福利需求的活水源头，改变了传统社区的面貌。三为社会单位和居民参与社区建设提供了新途径。四公益基金会可操性强。政策层面非公募基金会制度设立门槛比较低，运作相对容易，加上新的《企业所得税法》，对于公益基金会的发展有很大帮助。
三是走“以服务养服务”的道路。在坚持无偿服务的同时，适当放开有偿服务、低偿服务，扩大社区服务的对象，强化社会服务的功能。比如：面向各类弱势群体和优抚对象的社会福利服务，是否可以考虑引入民间资金投入，进行企业化管理，使社区福利服务走上良性发展的道路。
(三)改革和拓展社区服务。
1明确自身定位，发挥政府推动社区服务发展的作用。社区服务业作为一个新兴和特殊的行业，它的运作，既不能单靠政府，也不能单靠市场。因此，需要将行政推动和市场运作有机结合起来，优势互补，形成互相驱动的局面，发挥“街道社区服务中心”的作用，加强组织引导，统一规划、统一管理，使社区服务满足社区居民生活的实际需要。同时，对于一些社区居民需要，但市场缺乏，而居委会又无力承接的服务项目。如：医疗保健、心理咨询、法律援助、停车难、出行难等，政府应加以引导和协调，运用行政推动和市场运作相结合或政府买服务的方式，完善社区服务领域。建议街道组建社区服务行业协会，协会为非盈利组织，会员由在社区从事社区服务的企业组成，代表全体社区服务企业与政府部门沟通，维护企业正当利益。同时，建议各社区在居委会基础上建立“社区公共服务社”，并形成网络，使街道社区服务中心的服务纵到底，横到边。逐步使“社区公共服务社”形成特色，形成产业。
2更新思想观念，培育高素质的社区服务队伍。社区服务的规模和品质，依赖于社区居委会全体人员思想认识的深度和广度。造就一支高素质的专业化服务队伍，对社区服务的长远发展有着深远的意义。居委会干部要充分认清“服务”的内涵和外延，正确认识“简单服务”和“复杂服务”的关系，从整个社区乃至整个街道的全局出发，树立“大服务”的思想观念。政府也应对社区专职工作进行专业技术培训，推动社区服务工作向专业化方向发展。建立“社区居民事务代办站”，以此作为社区居民事务代办的平台，做为抓手，逐步启动社区服务各种项目的实施。
3拓展社区居家养老服务。长远看这是缓解机构养老床位不足的战略选择，是今后推进我市养老服务的重要工作。人口统计数据显示，我市开始进入老龄化的社会，根据广州的经济和社会发展水平，居家养老是大多数老人的意愿，政府对居家养老事业的建设应未雨绸缪。建议：一是实现养老服务发展由政府包办向政府主导、社会参与转变，养老服务投资由公办向“民办公助”、“公建民营”、政府购买服务多元投资转变。二是在我市推广建立日间护理中心。我市在金花、逢源、松洲等街道开展的老人日间护理中心试点非常成功，获得省的充分肯定，应尽快在全市推广，广泛建立日间护理中心，为老人提供日间托老、家居照顾、卫生清洁、医疗护理、文娱活动、心理疏导、紧急援助等综合服务。使居家养老服务向连片辐射、连锁经营、统一管理模式发展，形成全市性的社会化居家养老服务大格局。
4推广社区志愿者服务。制订、完善志愿者工作的政策制度，鼓励更多公民参与社区义务工作，尤其要鼓励公务员、专业技术人员参与义务工作，在社会起带动作用。在壮大志愿者队伍的同时，要加强统筹，提高志愿者服务的频度、质量和实效。针对志愿者人数多服务少的问题，政府可建立志愿服务时间储蓄制度和社会激励表彰机制，媒体上多宣传报道志愿者服务事迹。在发动居民广泛参与社区服务活动的同时，进一步优化、壮大志愿者队伍，成立社区服务志愿者协会，真正使社区志愿服务活动向制度化、专业化方向发展。
5改进社区卫生服务。
一要坚持公益性服务为主，完善各项政策。各级政府要进一步完善社区卫生建设的财政政策，为社区卫生服务提供必需的场地、设备、营运资金，确保社区卫生服务工作的可持续发展；制定加快社区卫生服务发展的相关政策和措施，探索社区卫生服务的各种补偿机制，适当调整医保政策，降低在社区就诊的自付比例，提高社区卫生服务中心的就诊率；完善公共卫生服务的评估体系和监管机制；尝试建立社区卫生服务中心的全科医生首诊制度。
二要坚持为民便民理念，改进服务方式。以优良服务重建和谐的医患关系，提高社区卫生服务机构的知名度，吸引更多居民前往社区卫生服务中心就诊，逐步实现“小病进社区”的医改目标。
三要坚持预防为主，提高社区卫生服务能力。进一步加强健康教育和健康保健宣传工作，利用传媒和网络加大健康生活方式的宣传力度，在社区内倡导锻炼身体的风气，做到防病于未然。
6加大社区文化建设力度，营造文明风尚。
一要发挥文体设施作用，满足居民的文体活动需求。善用社区公共文娱体育设施，开展经常性文化体育活动，组织青少年和老年人书画诗歌比赛等活动，促进社区居民交流沟通；组织社区特色文化和业余文体团队，增强社区居民的归属感和参与意识。
二要建立长效机制，提高居民的文化素养。在社区开展各种形式的宣传、文化、教育、科普、法律咨询等活动，形成各具特色的社区文化，提高社区居民的综合素质。社区工作人员和居民要提高对社区文明建设的认识，建立学习型社区。
7以建设社区信息化平台为契机，完善视频监控中心网络的建设，拓展应用于治安、城管、应急系统。一是建立健全长效管理机制。要有一个能够跨部门协调的统筹管理常设机构，推进视频资源的整合共享，推进管理体制和监看员队伍建设，健全视频监控系统规范化运行和运维机制。二是深化视频监控管理应用创新。通过总结和借鉴亚运期间视频监控工作的做法，从创新城市管理应用的目标出发，充分发挥全市视频监控大联网和大平台的优势，进一步完善联动应用机制，推进我市治安视频监控系统在应急指挥、公共安全、城市管理等方面的共享应用。
(四)完善社区工作法制环境。
1我市关于社区工作的地方性法规规章。
一要尽快制定我市社会建设改革创新的纲领性指导意见，统揽我市的社会建设工作。二要尽快修订完善我市社区管理规定。三要制定我市社区工作者管理办法。明确社区专职工作人员身份，就其招聘录用、管理、教育培训、奖惩晋升、薪酬待遇等作出统一明确的规定。四要制定加快推进社会组织改革与发展的规定。五要制定志愿者管理办法。
2议市人大提请全国人大修订及制定相关法律。一是修订《城市居民委员会组织法》与《街道办事处组织条例》。《城市居民委员会组织法》的某些内容(如规定本居住地区居民有权参加居委会选举)已明显滞后于新的形势；《街道办事处组织条例》从1954年颁布至今没有修订过，已制约了推进社区建设的进程。修订这两部法律很有必要。二是制定《非营利组织法》。非营利公益性民间组织对发展社区服务有不可缺少的意义。应以法律来确认非营利民间组织的地位、社会功能、权利义务，推动民间组织承担起更多的社会责任。
