案由

加强社区规划编制建设，促进社区自治发展

提案者

九三学社广州市委员会

类别

单位提案类

录入日期

2012-01-05

提案类型

会中提交

独办单位

市民政局

办理情况

待签收

承办单位

主办：市民政局

会办:市规划局

理

由

社区规划是关于一定时期内社区发展的目标、社区发展的框架、社区发展的主要项目等总体性的计划及决策过程。

随着改革开放的不断深入和社会现代化进程的日益加快,我国进入了社会转型期,社会管理的任务日益艰巨、繁重。最近中共中央在中央政治局等多次会议上强调，要加强社会管理服务创新。加强社区自治建设是推进社会管理服务创新中重要的一环，需要从思想理论、公共政策、社会组织治理、法律制度等诸多层面进行改革创新研究。我们将从城市规划编制创新的视角，建议加强社区规划编制和管理体制建设，促进社区自治发展。

一、现状与问题

广州市作为省委、省政府部署的最早先行先试社区社会管理服务改革创新模式的城市，从2008年开始，在14个街道开展了执法、管理、服务“三位一体”体制改革试点，在20个街道开展了社区建设综合服务中心建设试点,取得了一些成效。

2011年8月14日，中共广州市委、广州市政府结合广州市的实际情况，印发了《中共广州市委广州市人民政府关于全面推进街道社区服务管理改革创新的意见》（以下简称《意见》），将

社会管理创新工作的重点放在街道和社区两级社会管理单元。

但是，广州市社区社会管理服务改革创新工作仍然面临一系列发展瓶颈，特别是面向社区自治发展方面存在突出问题，主要表现在：

一是社区自治建设主体缺位。受长期计划经济体制的影响，政社不分、政企不分造成单位办社会的现象依然严重。这虽然强化了居民个人对单位的依赖,但同时也弱化了居民对社区事务的关注，对社区建设缺乏认识，人们的社区意识淡薄,对社区事务参与程度低。

二是社区管理体制不适应社区发展需要。社区居民委员会虽几经改革，但遵循的仍是计划经济体制下形成的行政管理体制，基层社会管理层面的街道办事处与居民委员会“政社合一”的社区管理体制并没有被赋予社区自治管理权利和能力。

三是社区自治功能不强。有的社区服务中心推出的社区服务的着眼点在创造经济收入，偏离了公益性轨道，以自治为基础的公共服务功能得不到有效发挥，不符合社区利益需求。

四是社区组织管理制度保障不力。社区开展工作的职能归类与职责分配不清晰，工作开展监督与任务绩效评价缺失，社区自治建设的管理执行力不强。

二、社区规划的经验借鉴

社区规划起源于20世纪20年代美国等西方国家“邻里运动”，并推进了全球范围内以社区自治建设为核心的“社区发展”运动进程。

社区规划工作在我国开展较晚。在原有计划经济体制下 ,社区发展受到抑制，没有形成真正意义上的社区规划制度和编制体系。随着市场经济体制的建立和社区建设的发展，沿海一些大中城市逐步探索性开展了社区规划实践试点。比如，上海市虹口区在原有城市规划编制框架内，以社区经济发展、社区公共设施及社区环境整治为重点，在社区规划的居民参与和政策实施的体制层面上，推行了“街——居”两级社区管理组织设计等；北京市东城区提出了以社区居民为核心，由政府、企事业和NGO组织合作参与的社区规划模式；深圳市龙岗区尝试推行将自下而上的参与式社区规划制度纳入到法定规划管理体系。这些试点在推进社区自治建设、提升社区发展水平方面都显示出了成效。

三、我市推行社区规划编制建设的可行性

虽然当前我省一些地区已经开始进行“二级政府，三级管理”的社会管理改革试点，但是传统沿袭下来的“政社合一”的社区管理体制短期内恐难发生大的改变。

在此情形下，社区规划所确立的公共利益原则、公众参与原则、行动导向原则和社会组织原则，恰好可以突破目前社区自治建设中的发展瓶颈，跳出传统城市规划作为行政性公共政策工具的框框束缚，有效创造“政社分离”的条件，突出其社会本位和沟通、合作与协商的价值内涵。同时，社区规划可以通过渐进式的手段，将面向社区需求和可持续发展的社会行动计划取代僵化、刚性的空间管治制度，从空间、经济保障方面开辟社区公共服务的多元供给路径，有利于更好地激发社区参与的活力，提升自治管理能力，推动社会组织的发展和社区公共服务水平的提升，促使社区自治建设走向良性的发展轨道。

办

法

广州市可从宏观、中观、微观和技术等层面全面践行社区治理的理念，以社区规划为突破口，推动社区自治建设取得实质性进展。

一是加强社区规划编制管理体系建设。加快探索建设以政府公共管理创新为引导，以社区组织和广大居民为主体的社区规划编制和实施管理体系，使社区规划过程成为实现社区自治权利和促进社区自治管理组织和动员的有效途径。

二是加强社区规划编制管理的制度建设。借鉴西方经验，通过申请地方立法，赋予社区组织参与、社区规划审批和实施管理等规划的程序环节更大的自主权。

三是扩展政府规划管理部门的规划审批自由裁量权。使政府主管部门在社会有效监管的前提下，支持社区规划发展诉求，维护社会公平。

四是加强社区规划编制人才建设。学习台北市政府都市发展局的成功经验，适时推动建立社区规划师制度，实现社区规划的去行政化。

五是加强社区规划编制管理组织建设。建议由市社工委、规划局、民政局等政府部门联合牵头、组织相关社会民间协会组织、企业和研究机构，研究部署推进社区规划编制、管理和实施监督的一揽子政策和实践策略。选择基础较好的社区进行同步改革试点，并积极总结经验进行推广。

综合来说，当前，以事权、财权下移为特征的广州市社区管理创新改革正在进入深化攻坚阶段，社区规划管理创新可以突破社区自治的思想与实践盲点，克服体制与意识上的发展障碍，为我市的社区管理工作与和谐社会建设带来新的气象。