民盟广州市委员会

内容摘要：广州作为全国四大国家中心城市之一，人口高度密集、经济聚集，地质气候条件复杂，发生各种安全问题的几率会随着城市的快速发展而增大。然而，目前广州城市公共安全设施基础薄弱，全面的城市公共安全规划尚未开展，应对各种公共安全问题而储备的空间、场地、设施数量少，且没有形成一个完整的系统。广州市城市公共安全风险不容忽视。建议市委、市政府，从发展战略高度尽快全面启动城市公共安全规划工作。措施包括：建立城市公共安全规划建设的专门领导机构；全面开展城市公共安全规划的调研和规划设计工作，制定城市公共安全的总体规划、控制性规划和专项规划；结合现有的城市控制性详细规划编制和社区建设，分期建设实施一批综合防灾圈建设项目；进一步加强城市应急处置和保障体系建设，为公共安全提供制度支持等。

近年来世界发生的一系列重大事件（如“911”事件、日本地震和核泄漏事件、曼谷洪灾等等）表明，公共安全问题已成为当代城市发展面临的重要问题。对城市安全问题的安排宜未雨绸缪，进行科学的城市公共安全规划，以减少城市公共安全事件的发生，降低事件带来的损失。城市公共安全规划在我国起步较晚，2003年才规划建设了我国第一个城市防灾避难场所——北京市元大都城垣遗址公园，其后北京、上海、成都、昆明等城市开始进行城市公共安全规划方面的探索与实践。广州作为全国四大国家中心城市之一，人口高度密集、经济聚集，地质气候条件复杂，面临的各种自然的、技术的和人为的风险源和脆弱性问题非常之多，发生各种安全问题（包括自然灾害、事故灾难、公共卫生和社会安全事件等突发公共事件）的几率会随着城市的快速发展而增大。然而，广州在城市公共安全方面的规划工作尚未全面开展，城市公共安全的建设严重滞后于社会经济发展，城市安全风险不容乐观。

一、存在问题

（一）城市公共安全设施基础薄弱，亟待发展。

仅以防灾避难场所为例，广州现有常住人口1270万，目前全市仅建成晓港公园、东风公园、陈家祠广场等3个避难场所，仅能为20万人提供紧急生存保障，相比国内其他城市（成都35个避难场所，120万人保障能力；北京32个避难场所，160万人保障能力）是非常低的。根据日本等国外经验，城市公共安全设施按综合防灾圈建设，主要包括设定避难场所和疏散避难线。避难场所包括室内避难点和室外点：室内避难点指小学＋中学＋住宅小区的社区活动中心；室外避难点指住宅小区紧急避难所（生活防灾小区）＋社区紧急避难场所（1.5-2.0平方米／人）＋大范围的长期避难场所（公园）2.0-3.0平方米／人。疏散避难线指紧急避难疏散通道、可行走的安全生态廊道和紧急输送交通要道。但目前的广州，除人防和公园避难场所外，其他类型的城市公共安全设施非常缺乏，也没有纳入专门的系统中来。对比国内外标准和安全保障的实际需要，广州的城市公共安全设施建设的缺口非常大，制定各层次的公共安全规划非常必要。

（二）城市公共安全规划起步晚，规划和管理体系中相关法定规划缺位。

根据日本、美国等国家的相关经验，比较完整有效的公共安全规划和管理体系至少包括政策制度机构、城市空间体系和物质技术支持三个层面的内容。其中城市空间体系规划——即通过城市规划为城市公共安全预留和建设成体系的各种空间、场地、设施，是一项核心的长期工作。据初步调研，广州市目前在公共安全管理的政策制度方面已取得了一定进展，如制订了《广州市突发公共事件总体应急预案》等一系列制度，对突发公共事件的预防、处理和善后做了详细规定。但在城市规划层面与这些制度相对应的空间体系规划还没有建立起来。目前广州市的城市总体规划中仅考虑了防灾规划，但公共安全问题不仅仅是防范自然灾害问题，公共安全规划所应包含的应对事故灾害、公共卫生和社会安全事件的规划在各层次的规划中都很少提及。除了一些局部区域的避难场地规划，在作为法定规划的城市总体规划、控制性规划和专项规划中，公共安全空间体系规划几乎是空白，整个城市为应对各种自然灾害、事故灾害、公共卫生事件和社会安全事件等公共安全问题而储备的各种空间、场地、设施不但数量少，而且没有形成一个完整的系统。

二、建议

加强城市综合化和全程化的公共安全规划建设管理，是广州城市发展的迫切需要，也是广州创新城市管理机制的切入点。因此建议市委、市政府，从发展战略高度尽快全面启动城市公共安全规划工作，为建设幸福广州提供安全保障。

（一）建立城市公共安全规划建设的专门领导机构，协调、组织城市公共安全的规划、建设、管理工作。

目前与城市公共安全相关的政府机构主要是各级应急管理办公室，以广州市政府办公厅应急管理办公室为例，其职责主要是“负责市突发公共事件应急委员会日常工作，贯彻执行国家和省关于应急管理方面的法律、法规、规章和政策，以及市委市政府、市应急委有关应急工作的决定事项，指导协调和组织全市应急管理的各项工作,并承担市政府总值班室工作。”可见目前的组织机构中对公共安全问题是以应对处置和管理为主，还没有将规划建设的内容纳入进来。因此，十分有必要建立城市公共安全规划建设的专门机构，此机构可设立于突发公共事件应急委员会之下，专职负责协调、组织城市公共安全的规划、建设、管理工作。其目的是加强公共安全综合化和全程化的规划建设管理，从单一灾种管理转向综合灾害管理和危机管理，从重视城市安全的预防转向重视包括预防与应急、恢复重建在内的全程管理，从重视城市单个系统转向重视整个城市系统的建设运行。这一专门机构的建立在机制上将有助于推进从现行传统城市防灾减灾体系转向城市公共安全综合保障体系。

（二）组织城市规划管理、研究和设计部门，全面开展城市公共安全规划的调研和规划设计工作，尽快制定城市公共安全的总体规划、控制性规划和专项规划。

规划关注的重点应从城市防灾减灾转变为公共安全保障，范围应从自然灾害扩大到事故灾难、公共卫生和社会安全事件等突发公共事件，特别要考虑安全生产、公共卫生、自然灾害与人为技术灾害相结合的问题，要明确为广州的城市公共安全进行用地空间储备、功能预留、市政技术支持。

（三）进一步加强城市应急处置和保障体系建设，为公共安全提供制度支持。

在编制城市规划中的专项规划之外，还需要制定与专项规划相配套的管理规划与预案，主要包括应急指挥体系建设规划、应急物质保障体系、大型社会活动安全规划、应急交通规划、反恐应急规划、综合治安规划和市政生命线应急规划等，为城市规划预留安全空间的管理和使用提供制度保障。

（四）结合现有的城市控制性详细规划编制和社区建设，分期建设实施一批综合防灾圈建设项目，缓解城区尤其是部分老城区的公共安全压力。