九三学社广州市委员会

内容摘要：由于自然资源禀赋的不同以及发展机会的不均等，地区之间发展的不平衡将长期存在，贫富分化仍然是广州发展不容忽视的问题。从总体上看，广州经济相对发达，但城乡区域发展不平衡、不协调仍是当前制约广州科学发展的最大短板，是率先加快转型升级、建设幸福广州必须首先破解的一大难题。因此，推进扶贫开发规范化建设，稳定扶贫开发工作机构，增强扶贫开发组织领导和协调管理能力，创新扶贫开发管理体制，建立长效可持续的扶贫开发机制，就显得尤为重要和迫切。

扶贫开发是一项长期而重大的历史任务。消除贫困、改善民生、实现共同富裕，是社会主义的本质要求，是改革开放和社会主义现代化建设的重大任务。

2011年3月，中共广州市委、市政府出台《关于加强我市农村扶贫开发工作的实施意见》（穗字〔2011〕7号），参照国家对口支援汶川灾后重建和省“双到”做法，对全市农村扶贫开发作出重大部署。可见,无论是中央，还是地方，扶贫开发工作都被摆在前所未有的高度予以重视，被视为一项重大的政治任务得以贯彻落实。

扶贫开发是一条发展经济改善民生的重要举措。从全市范围来讲，自2011年3月市委、市政府实施农村扶贫开发工作以来，扶贫开发已取得了阶段性重大成果。特别在北部山区，扶贫开发获得的成绩更是有目共睹。可见，扶贫开发已成为发展贫困地区经济、实现脱贫致富以及统筹城乡发展、推进城镇化、建设社会主义新农村的一个有力抓手。

由于自然资源禀赋的不同以及发展机会的不均等，地区之间发展的不平衡将长期存在，贫富分化亦然。所以在任何时代、任何地方，即便是经济发达的国际城市如纽约、伦敦和东京等，也普遍存在贫困现象和贫困居民。正因为贫困标准是动态变化的，所以从总的趋势来看，贫困标准也是在不断提高的。所以，要建立和谐广州、幸福广州，必须不断地改善贫困群体的生存状况，提高其生活水平和发展机会。其中，最重要的措施就是积极适应贫困标准不断提高的变化，努力完善扶贫开发政策，以顺应经济社会发展和扶贫开发阶段性变化的现实需要。从这个意义上讲，贫困以及反贫困，促进城乡区域协调发展是广州必须正视的问题。

目前，城乡区域发展不平衡与贫富分化仍然是广州发展不容忽视的问题。从总体上看，广州经济相对发达，但城乡区域发展不平衡、不协调仍是当前制约广州科学发展的最大短板，是率先加快转型升级、建设幸福广州必须首先破解的一大难题。从城乡居民收入水平来看，广州城乡居民收入差距依然较大，农村贫困化尚未得到有效遏制。“十一五”期间，广州农村居民收入增长较快，增幅超过城市居民收入增幅，虽然城乡居民收入差距在逐步缩小，但是差距依然非常明显。2005年城市居民人均可支配收入是农村居民人均纯收入的2.58倍，2010年该比值仍然为2.42。从农村居民内部收入水平来看，农村居民之间收入分化现象依然存在，贫困农民占比居高不下。

尽管多年来，为了改变农村贫困面貌，广州市投入了大量人力、物力和财力，促使部分农民和行政村摘掉了贫困帽子，起到了较好成效。但囿于扶贫工作机制以及投入规模的局限性等因素制约，农村贫困局面并未从根本上发生转变。一些农民脱贫了，另一部分农民又跌入到贫困线以下。除了农民自身的主观原因外，公共财政体制和工农产品价格体制等也是不容忽视的客观因素。如当前实施的公共财政体制促使公共财政支出过度向城镇倾斜，导致城乡基础设施和公共服务非均等化；工农产品价格体制导致工农产品价格“剪刀差”依然存在，使得农业收益维持较低水平；农民自身原因主要指农民由于文化水平较低，缺乏一定的劳动技能，因而自身发展能力差。因此必须看到，缓解和消除贫困，实施扶贫开发，不是一蹴而就、或者以搞运动的形式就能完成的速效工程。它将是一项长期的历史任务。

从这个意义上讲，推进扶贫开发规范化建设，稳定扶贫开发工作机构，增强扶贫开发组织领导和协调管理能力，创新扶贫开发管理体制，建立长效可持续的扶贫开发机制，就显得尤为重要和迫切。

由于在一定程度和特定地区，贫困与相对贫困作为一种社会现象将长期存在。因此，缓解和消除贫困，实施扶贫开发，将是一项长期的历史任务。从这个意义上讲，推进扶贫开发规范化建设，稳定扶贫开发工作机构，增强扶贫开发组织领导和协调管理能力，创新扶贫开发管理体制，建立长效可持续的扶贫开发机制，就显得尤为重要和迫切。我们建议：

一、完善扶贫开发战略和政策体系

结合中央颁发的《中国农村扶贫开发纲要（2011—2020年）》，制定出台广州市新的历史时期扶贫开发工作规划，明确新的扶贫标准，提出新的目标任务，着力推进集中连片特殊困难地区扶贫攻坚，着力巩固和发展专项扶贫、行业扶贫、社会扶贫大扶贫格局，着力完善扶贫开发政策保障体系。努力探索以增强扶贫对象自我发展能力为根本途径，政府主导、社会帮扶与农民主体作用相结合，普惠性政策与特惠性政策相配套，扶贫开发与社会保障相衔接的特色扶贫开发道路。

二、建立扶贫开发常设机构

扶贫开发是一项长期的政府行为，必须设立常设机构予以推进扶贫开发工作。目前，国家设立有国务院扶贫开发领导小组办公室，广东省设立有扶贫开发领导小组办公室，都是常设机构。为更好地推动广州市扶贫开发工作进入制度化的发展轨道，建议成立广州市扶贫办常设机构，贯彻执行国家和省扶贫开发的方针政策，制定广州扶贫开发规划、政策和法规，组织、指导山区镇扶贫开发工作，负责扶贫资金和扶贫基金的管理和监督工作。

三、建立扶贫长效投入机制

扶贫资金投入规模化和集中化确实能够在短期内产生较明显的效果。但是，这种方式会也会产生两种消极结果：一是短期内大规模扶贫资金支出将会挤占其他方面公共支出，即以缩减其他方面公共服务供给为代价；二是可能会导致贫困村和贫困农民产生扶贫依赖心理，出现“被动式”扶贫。由于扶贫开发工作不是一蹴而就的，因此应拓展扶贫投入思路，构建以长效投入为主和集中投入为辅的扶贫投入机制。将扶贫长效投入纳入财政预算范畴，设立扶贫专项资金，使之成为公共支出范畴内的一个恒定项目，将其制度化。对扶贫专项资金进行规范化管理，对其支出项目进行明晰化。

关于扶贫投入的规模，可以考虑采取比例法，即按照财政收入的一定比例来计算。当前，可以参照广州市一般地方财政收入的0.3-0.5%数量标准来设立贫困投入专项资金。投入的规模不宜过高，也不能过低，要综合考虑广州居民低收入线、生态补偿、农村基础设施投入等因素，制定相对合理的投入规模。

四、建立开发式的扶贫工作机制

坚持开发式扶贫方针，同时实行扶贫开发和农村最低生活保障制度有效衔接，把扶贫开发作为脱贫致富的主要途径，把社会保障作为解决温饱问题的基本手段；坚持统筹城乡发展，坚持扶贫开发与推进城镇化、建设社会主义新农村相结合，与生态环境保护相结合，促进经济社会发展与人口资源环境相协调。坚持政府主导、分级负责，坚持突出重点、分类指导，结合山区名镇建设，科学合理规划，在抓项目中做到有亮点，有特色。坚持全社会参与、合力推进，坚持尊重扶贫对象主体地位、激发贫困地区内在活力，激发贫困群众脱贫致富的积极性和创造性,做到“扶贫先扶志，治穷先治懒”，杜绝“扶贫等于扶懒”现象出现。

五、完善贫困动态信息管理，建立扶贫对象退出机制

由于贫困是动态变化的，因此需要完善贫困动态信息管理机制，以便有针对性地开展扶贫工作，既要实施扶贫工作全覆盖，也要建立科学规范的扶贫对象退出机制。一是建立贫困村和贫困户的信息管理系统。对贫困村和贫困户进行调查摸底，将其收入规模、结构、来源和资产情况等信息输入贫困动态信息管理系统，同时保证信息的真实性。信息采取方式采取村委会上报和扶贫办抽查等方式相结合。二是实施信息周期更新制度。考虑到经济周期性和信息采集成本等因素，可以实施每年为一周期的信息更新制度，以精确掌握扶贫对象的生产发展、收入水平和资产等状况。三是实施扶贫对象动态退出制度。根据广州经济社会发展形势需要，设立动态的扶贫标准，对已经脱贫的贫困对象不再给予财政投入，而对于新标准下的贫困对象则加大扶持力度。