案由

关于加强建筑工程质量监督的建议

提案号

3050

类别

城市建设与管理类

录入日期

2011-02-21

提案类型

会中提交

主办单位

市城乡建设委

办理情况

办理完毕

承办单位

独办：市城乡建设委

理

由

中国目前正处在经济高速发展时期，建筑业作为国民经济支柱产业之一，在GDP中贡献很大。而广州作为华南地区经济实力最强的城市，已经成为中国重要的经济、文化、贸易和金融中心， 2009年全市建筑业总产值超过1000亿元，亚运会成功举办广州的建筑业迎来新的高潮，作为广州这个历史传统悠久的城市，保障性住房建设、旧城改造也在加速推进，因此可以预见在未来相当长时期内建筑业将保持高速增长势头。我市建设规模逐年加大，特别亚运工程给我市的城市面貌带来空前的变化。取得巨大的成绩固然可喜，但在光鲜的背后，仍存在诸多隐忧，特别是在工程质量方面，加强监管工作任重道远。

建筑工程质量一直是老百姓关心的热点问题，许多人是倾毕生之力方购得自已一点安身立命之所，建筑质量直接涉及到广大人民群众的财产安全。国家住建部副部长仇保兴曾经计算，我国建筑工程寿命平均为25到30年，主要原因是拆迁和质量问题。可以算个经济帐，建筑寿命每少一年，其财务成本超过4万亿，少20年，其成本超过80万亿，这是多么巨大的代价。而我国在国际金融危机期间，4万亿的刺激计划已可令世界瞠目结舌。同时，建筑物是产品，但绝不能等同于一般产品，主要因为建筑的质量关乎人的生命安全，它不仅是经济技术问题，更是个政治问题。江总书记、胡总书记一贯强调“质量责任重于泰山”，朱总理、温总理都强调“基础设施成败的关键在于质量和效益”，并指出“搞豆腐渣工程就是对人民犯罪”，把工程质量提高到了关系国家经济发展、关系国家和人民生命财产安全的政治高度。中共中央办公厅、国务院办公厅2009年印发了《关于开展工程建设领域突出问题专项治理工作的意见》，同年中央治理工程建设领域突出问题工作领导小组也印发《关于印发〈加强工程建设实施和工程质量管理工作指导意见〉的通知》都明确将工程质量的管理提高到国计民生的高度。

　  而中国建筑质量的现状，从汶川大地震造成的破坏可见一斑，地震是诱发房屋倒塌的诱因，地震中建筑物为什么立即倒塌，建筑物的结构品质才是建筑物倒塌的根本原因。国外，海地地震造成的破坏也与此类似。同年6月14日，日本东北地区发生了7.2级地震，2010年，智利发生8.8级地震，所造成人员财产伤亡大家都已经知道，损失相较之下可称之微乎其微，其管理经验值得我们认真汲取。

就我市近年来的情况来看，形势也不容乐观。建筑工程虽然没有发生因质量问题而倒塌的严重事故，但从工程混凝土结构外观质量和强度都存在不少问题。如工程现浇结构外观普遍存在蜂窝、夹渣、疏松、露筋等质量缺陷，甚至一些工程存在严重质量缺陷，特别是结构强度达不到设计要求的问题。近几年全市质量监督执法检查对部分工程混凝土结构实体强度进行随机抽芯检测，结果反映：2008年合格率是95.22%，2009年合格率是81.30%，2010年合格率是86.67%，2011年1月份在严抓检测机构管理后，发现合格率是令人吃惊的53.54%。一方面几年来合格率不高，另一方面近期合格率下滑严重。混凝土结构实体强度对于建筑结构安全和抗震来讲都是最重要的参数，可以说是建筑的生命线。从个案来看，2008年天河区某中学宿舍楼封顶后发现结构C25的设计强度，实测仅13、14Mpa，仅为设计值的60%，最后进行全面加固处理；2010年，白云区某小学、幼儿园工程C30的设计强度，最低达到8、9 Mpa，平均为14 Mpa，部分芯样抽不出来，呈现松散状态，工程随时存在倒塌的危险，这个项目至今还在为拆除还是加固而争议不休。在今年1月初我市组织的全市工程质量监督执法检查中也发现类似较为严重的情况，个别工程混凝土结构实体检测强度远低于设计值。结构质量隐患不容忽视，这已涉及到公共利益和人民群众生命安全，必须引起各级政府及相关建设行政主管部门领导的高度重视。

造成建筑工程质量不高或下降的原因是多方面的，从工程立项到工程竣工，中间环节很多，链条很长，如建设、监理、勘探、设计、施工招标、施工、材料供应、材料试验和检测等相关单位，各个环节都会直接或间接影响到质量。从政府监管来看，涉及到地方建设管理的各个职能部门，如规划、建管、招投标、施工管理、设计管理、造价、质监等，对建筑行业是有管理，但都是独立的管理，没有形成系统，不能形成一个有机整体。其次，建筑行业的恶性竞争，市场机制失灵是另一重要原因，目前在我市备案的施工企业有4239家（其中1200家以上有具体施工业务），监理企业517家，混凝土生产企业80余家。以混凝土生产企业为例，生产容量是实际需求的2.5倍，各企业均处于恶性低价竞争状态，技术潜力已挖掘殆尽，只能牺牲质量来降低成本维持生存，混凝土富余强度大大降低甚至出现负偏差，最终牺牲的是建筑质量。此外，各种特殊工程也给工程质量监管带来冲击。如此现状，事关广大人民群众的生命财产安全，事关国计民生，各级职能部门要认真分析建筑行业质量管理现状，分析质量问题根源，并提出行业管理改善思路，才是解决建筑工程质量问题的有效途径。

办

法

一、理顺管理机制，明确监管职责。如前所述，建筑工程质量监管涉及多个政府职能部门，会出现管理实际与管理目标偏离的情况，特别是针对重权轻责、重点轻面、重言轻行等责权不对称、作风浮夸、重局部而轻整体重小利而轻全局情况，必须理顺管理机制，明确管理责任，提高监管效率，保证监督执法一致性、协调性和严肃性，防止出现管理真空和推卸责任，严厉打击和严肃查处，规范质量行为，促进建筑业健康发展。

二、加强市场监管，从源头上确保工程质量。在工程质量成果形成的环节中，工程质量检测和混凝土生产虽然市场份额不大，但是行业无序的市场竞争却对工程质量形成决定性的影响，是工程质量监管的重点环节。相关行业主管部门必须有所作为，以高度的历史责任感开展工作，合理控制或压缩市场规模，改善市场秩序。良性的市场秩序可以形成优胜劣汰，而恶性竞争的环境也会导致劣币驱除良币，直接损害工程质量。

三、加强现场监督，树立监督权威。目前的工程质量监督体制中，现场监管是最重要的环节，但也是最末端和下游的环节，主要由工程质量监督机构具体执行，但其监管成效直接受制于市场监管的效能。工程质量监督机构是建设系统与参建各方责任主体联系最多的部门之一，也是与用户关系最密切的部门，工程质量监督也是一项集法律、技术和行政于一体的综合性工作，属行政和技术的监督执法，其作用应充分发挥。但现状是工程质量监督属委托行政执法，法律地位较低，管理体制不统一，部分只有检查权没有执法权，甚至连人员经费都难以保证，出现重检查轻整改、重技术轻执法、重局部轻整体的情形，最终使工作积极性、权威性大受影响，监管成效大打折扣。因此，在机构、人员的组织保障、工作职责以至法律地位强化方面，须予以充分保证，以维护现场监管部门的积极性和权威性。

四、强化质量意识，严格执行责任追究制度。全社会应将工程质量的认识提高到政治、经济，影响国计民生的高度来看待。质量责任涉及各个责任主体的多个环节，也涉及各个监管部门，发现严重问题，必须坚决按照“三不放过”原则查清问题原因、责任人或单位，处理到底，坚持从个案来影响全局，严肃执法，切实震慑各种不良行为，改善工程质量监管环境。通过责任追究，减少资金的损失和浪费，提高工程的质量效益，切实为子孙万代的千秋大业负责。

五、建立公众和舆论监督机制，全社会齐抓共管。引导舆论方向，使全社会充分认识建设工程质量监督管理的重要性，为工程质量的提高构建良好的外部环境。同时，更大程度的引入舆论监督机制，在工程管理和质量控制的重点环节实施信息公开制度，对工程建设各方和监管部门实施舆论监督。同时，用户是建筑产品的最终消费者,建筑产品质量的好坏,直接关系到其人身财产安全,吸收用户参与基本建设全过程的质量监督,对提高建筑工程质量意义重大。目前，针对工程的特点，可以采取灵活多样的吸引用户参与监督的方式,对有明确受益者的工程,如住宅工程就可从住户中推选有一定建筑技术及建筑管理经验的人成立“住户监理小组”实施监督。对无明确受益者,或受益者较多的工程,可设立工程质量投诉中心，用户通过信函、电话、来访等形式反映工程质量问题。另外,还可开展工程质量有奖举报活动,对在工程质量监督中做出贡献，避免了重大质量事故发生的举报人给予一定的物质奖励等，多管齐下，全方位监督工程质量。