市政协提案委员会

（2011年9月14日）

为深入贯彻落实省委十届九次全会和市委九届十一次全会精神，弘扬广州亚运“一起来、更精彩”的公众参与精神，促进后亚运时期我市社区社会组织培育发展，推进街道、社区服务管理改革创新，提高社会建设管理科学化水平，根据市政协主席会议统一部署，我委成立调研组于2011年7月下旬至9月上旬开展了“弘扬公众参与精神、培育社区社会组织、创新社会服务管理”的专题调研。期间，我们先后学习研究了有关社会组织的文件资料，走访了市民政局、市发改委、市体育局、越秀区广卫地区慈善会、越秀区广卫街社区建设工作协会等部门和机构，并邀请有关专家学者和有代表性的社区社会组织负责人进行座谈，重点研究探讨了我市社区社会组织发展过程中面临的问题和对策，形成了培育扶持我市社区社会组织健康有序发展的几点建议。

一、我市社区社会组织发展现状及特点

社区社会组织又称社区民间组织，一般是指由本街道、社区个人、单位自愿组成或举办的，以本街道、社区地域为活动范围，以满足居民群众日益增长的多元化生活需求为目的，而开展活动、提供服务的社会团体和民办非企业单位，如街道、社区的养老助残机构、少儿托管中心、慈善会、义工队、诗书画社、演唱队、醒狮队、康体中心、花鸟鱼虫协会、计生协会、消防协会等。社区社会组织具有成员多为街坊、活动地域集中、贴近居民生活、普遍弱小松散等特征。

截至2011年6月底，在我市各区、县级市民政部门登记或备案的社区社会组织共计337家，占同期市、区（县级市）级社会组织总数的8%；其中社团类23家，民办非企业单位314家。详见下表：

广州市各区、县级市社区社会组织登记备案数量一览表

统计截止时间：2011年6月

我市培育发展社区社会组织的主要特点：

一是总体政策环境不断改善。2008年12月，市民政局出台了《广州市社区社会组织管理试行办法》（穗民〔2008〕313号），对社区社会组织实行了登记和备案相结合的管理制度，在会员数量、注册资金等方面放宽了准入条件，在确定业务主管单位和社会组织住所等方面作了变通处理，并简化了工作流程。市委、市政府2009年出台的《关于学习借鉴香港先进经验推进社会管理改革先行先试的意见》（穗字〔2009〕13号）和今年出台的《关于全面推进街道社区服务管理改革创新的意见》（穗字〔2011〕14号），均对大力培育发展和规范社会组织作出了部署，其中明确提出“推进《广州市社区社会组织管理试行办法》的实施”，“降低准入门槛，简化登记手续，实行工商经济类、公益慈善类、社会服务类等社会组织直接申请登记制和社区社会组织街道备案制”。2010年，市委办公厅、市政府办公厅出台了《关于发展和规范我市社会组织的实施意见》（穗办〔2010〕3号），明确了目标任务、扶持政策、有关制度和保障措施等，并再次重申了“试行社区社会组织备案管理制度”。2010年，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于加强和改进城市社区居民委员会建设工作的意见》（中办发〔2010〕27号），明确要求“社区居民委员会要积极培育社区服务性、公益性、互助性社会组织，对不具备登记条件的社区服务性、公益性、互助性社会组织，要主动帮助办理备案手续，并在组织运作、活动场地等方面为其提供帮助。”

二是市、区多项扶持措施向社区社会组织倾斜。2010年，通过市本级福利彩票公益金立项500万元，建立了广州市扶持社会组织发展专项资金，并相应制定了管理办法，明确该资金专项用于扶持社会组织公益项目发展，其中将社区社会组织作为重点扶持对象之一。越秀区、萝岗区分别在北京街、联合街建立了社区社会组织培育孵化基地，为社区社会组织提供活动场地、项目策划、规范管理等方面的服务。越秀区去年以来出台了《越秀区扶持社会组织发展的意见》和《关于简化社会组织登记（备案）程序的通知》，将四大类社区社会组织纳入重点培育发展的范围加以扶持，并在登记、备案方面进一步简化了程序、缩短了时间。北京街老年协会、飞鹰粤剧团、女子演唱队、康怡健身健美舞队、足球队等13家社区社会组织在全区率先纳入了备案管理。

三是社区社会组织积极作用初现成效。我市已登记、备案的330多家社区社会组织通过开展活动、提供服务，在调动社会资源、提供公共服务、活跃文体生活、协调邻里关系、完善社区自治、加强社区管理，开展公益活动、帮扶弱势群体、创造就业机会、增强居民归属感、幸福感等方面发挥了重要作用。如天河区慈善会沙东分会成立一年多来，已筹善款26万多元，其中近10万元已在2010年用于帮扶低保、低收入困难家庭、重度残疾人和因病致贫家庭，较好地体现了邻里互助精神。

二、我市社区社会组织发展中存在的问题及原因分析

（一）培育扶持和有序发展社区社会组织的实际工作滞后

一方面，经过登记、备案的社区社会组织总量过少且发展不平衡。据本次调研统计，目前我市登记或备案在册的社区社会组织总数只有337家，其中最多的番禺区也只有160家，而黄埔区、从化市一家都没有。其他区、县级市，也主要是2-3个街道开展了社区社会组织登记、备案工作，大多数街道呈空白状态，发展很不平衡。据了解，宁波市现有登记备案社区社会组织6309个；南京市一个区拥有的登记备案社区社会组织就超过1000家；北京市有关规划显示，至“十二五”期末，该市登记备案的社区社会组织将超过8000家。相比之下，我市登记、备案的社区社会组织总量过少。另一方面，大量的社区“草根组织”游离于监管之外自发无序发展，存在不合法问题。据2008年有关专家调研估算，我市当时实际存在的“社区民间组织”应超过3000家，实际数量大约是已登记、备案的10倍。有关部门开展业务进社区、自上而下普遍“挂牌”成立的组织，如社区计生协会、残疾人协会、妇女协会、关心下一代协会、志愿者协会、康复机构等基本未到民政部门登记、备案；活跃在社区的大量“草根组织”如少儿托管中心、文体活动组织、兴趣爱好协会等更未登记、备案。办理登记手续的主要是一些民办学校、幼儿园、托老机构等民办非企业单位，占我市社区社会组织登记、备案总数的93%，因为对这些机构监管比较严格，有的必须经行政许可，不登记就难以开张。未登记而进行活动的组织面临被登记管理机关列入非法组织范围的窘境。

造成社区社会组织登记、备案总量过少的原因是多方面的。从体制机制方面看，培育发展社区社会组织的部门合力没有形成。相对而言，慈善救助、社会福利、社会工作类和民办教育类的社区社会组织发展较快也较为规范，文化、体育、劳动、科技类的社区社会组织发展较慢，而一些便民利民服务性质的组织发展则呈无序状态，反映出有关部门和街道在培育扶持和规范管理方面的工作还不够实。从思想观念方面看，有的街道对社区社会组织的态度没有跟上形势，还停留在“不承认、不接触、不取缔”的旧观念上，没有考虑如何培育发展和规范管理问题；有的对培育发展社区社会组织有所顾忌，怕承担责任，有多一事不如少一事，宁可不发展也不能出问题的思想，不愿做业务主管单位，对登记、备案采取消极态度；有的则对社区社会组织的功能作用认识不足，未能把培育发展工作与社区服务、社会管理工作有机结合起来，认为培育发展社区社会组织是徒增基层负担等。从社区社会组织自身方面看，有的不知道自己举办的组织属于社会组织，应当登记或备案；有的处在发展初期，能否持续下去存在不确定性，故先不登记、备案；有的认为登记、备案得不到什么“好处”，反而找了个“婆婆”，以后还要年检，不年检就挨罚，而不登不备也可以照常活动，因此既不登记也不备案。

（二）社区社会组织生存条件和发展能力较差，作用发挥有限

一是缺乏活动资金、场地、设施等，发展后劲不足。一些实行政府购买服务的社会福利、社会工作类组织和有行政背景、募捐功能、街道重视的组织，能获得街道在资金、场地、设施、活动等方面的支持，作用发挥和自身发展情况都较好，也能吸引人才。但很多得不到街道帮扶、又没有资金来源的组织，就难免陷入办公无场所、工作无经费、活动无设施、组织无人才的困境。

二是缺乏专业人才和专职人员，自我管理能力有限。社区社会组织普遍缺乏专业人才，专职工作人员少，年龄、知识结构不合理。大多数社区社会组织内部管理不完善，运作欠规范，随意性强，社会公信力不足，严重制约了自身能力的发挥和提升。三是缺乏信息公开渠道，相互之间缺少沟通联系，难以调动整合社区资源。社区社会组织普遍规模小、力量弱，自发性活动比较多，缺乏信息公开渠道，社会形象难以树立，社区居民对其了解不够，甚至有防范心理，往往不敢参与其活动或接受其服务。社区社会组织之间也缺少沟通联系，大多独立活动，难以调动和整合社区资源承接有影响的项目，不利于自身发展壮大。

（三）培育扶持和指导监督不够，工作推力不足

一是思想不重视，工作不主动。各区、县级市中，目前只有越秀区出台了涉及社区社会组织培育发展的文件。不少街道没有认识到培育发展社区社会组织的重要意义，没有把这项工作摆上重要位置，对于如何引导社区社会组织健康有序发展，如何发挥其作用等没有思路、没有计划，登记、备案工作长期处于空白。

二是政策不完善，指导不及时。除了降低准入门槛、简化登记手续落实得较好外，在资金筹措、场地提供、活动支持、监督管理、评估年检等方面还缺乏具有操作性的规定。对工作中遇到的政策性问题，缺乏及时指导解决。如有些人数不多、聚散不定的文体队伍，规模不大、无牌无证但确实方便居民的家庭托管中心等，是否属于社区社会组织予以登记备案和培育扶持，各地掌握标准不一。

三是机制不健全，宣传不到位。目前还没有建立起完善的社会组织服务信息网络和监管信息系统，缺乏社区社会组织信息平台和基础数据，街道、社区对社区社会组织的信息披露工作基本没有开展。社区社会组织的自律机制和评估机制有待建立。宣传工作比较薄弱，社会对社区社会组织的有关政策、发展情况、作用发挥等了解甚少。

三、加快培育扶持我市社区社会组织健康有序发展的建议

（一）加强领导，健全培育扶持和有序发展社区社会组织的领导协调机制

培育扶持和有序发展社区社会组织是个新课题，涉及多个职能部门和街道办事处、社区居委会。因此，建议把培育扶持和有序发展社区社会组织作为下一步成立的市、区（县级市）党委社会建设工作委员会和政府社会建设协调机构的重要职责之一，加强宏观指导、统筹协调和检查指导，使各有关部门和街道、居委干部切实提高认识，转变观念，形成合力，创新机制，贯彻落实好有关政策规定。

（二）完善政策，制定出台培育扶持社区社会组织健康有序发展的配套文件

目前关于社区社会组织的政策散见于多个文件中，不够具体、系统，缺乏操作性。建议市的层面出台关于加快培育扶持社区社会组织健康有序发展的实施意见及配套文件，明确指导思想、目标任务、培育重点、扶持方式、责任主体、经费来源、保障措施等内容。同时，修订《广州市社区社会组织管理试行办法》，作为市政府规章出台，在继续实行社区社会组织登记、备案双轨制的基础上，进一步降低准入门槛，简化办事程序，加大扶持力度。如可规定除依法必须由有关部门行政许可的事项外，街道办事处即为社区社会组织的业务主管单位和备案管理机关；实行街道直接备案制，不需由街道将备案材料报区（县级市）民政部门审核同意再发备案证明。各区、县级市则结合本地实际，相应出台培育扶持社区社会组织健康有序发展的规划或实施细则，把培育扶持工作落到实处。

（三）开展普查，区别不同情况对实际存在的社区社会组织依法妥善处理

建议民政部门牵头，组织街道开展社区社会组织普查工作，摸清目前在全市社区实际存在的各类社会组织底数，认真分析研究，区别不同情况，采取相应对策。比如，对符合政策和登记条件的，积极引导登记；对有关部门开展工作延伸至街道、社区的各类“挂牌”机构加以转制整合，成立街道社团予以统一登记；对规模不大但活动正常的各类文体、兴趣活动队伍加以归类整合，使之符合登记条件后成立街道或社区社会团体予以登记；对面向社区居民提供低偿、有偿便利服务且符合登记条件的，与工商管理部门协调，凡不纳入工商登记的，则考虑纳入民办非企业单位在民政部门登记；对已经登记的市、区（县级市）级民办非企业单位下设在街道、社区的分支机构（网点），实行街道属地备案制；对街道、社区中属于培育重点但达不到登记条件的社会组织，在街道备案并予以培育扶持，争取纳入登记或并入其他已经登记的社会组织；对不属于社会组织的，明确界定原则，不纳入管理范围；对非法组织，由登记管理机关依法予以取缔等。

（四）建立枢纽，成立街道一级的社区社会组织发展促进会

该组织作为连接政府部门与社区社会组织的桥梁和纽带，主要负责联系、联合辖内的企事业单位和已经登记的社区社会组织配合街道社区服务管理改革创新工作的开展，协助有关部门和街道开展有关社区社会组织的咨询、调研、信息、统计、规划、培训、宣传、交流等工作；发挥社会组织孵化器的作用，对社区社会组织进行引导、帮助、协调、整合、提高；以及对非法组织进行举报等。鉴于其具有一定的行政性功能，建议其主要办公设备购置、注册资金由财政投入，后续运营资金来源主要采取政府购买服务等方式解决，办公用房由街道提供，主要负责人可由街道干部通过组织程序兼任，并配备1-2名专职人员。

（五）各方协同，加大培育扶持社区社会组织健康有序发展的力度

对于在街道社区服务管理方面能够发挥积极作用的社区社会组织及其活动，各有关部门、街道办事处增强责任意识，驻地企事业单位和居民增强主体意识，根据自身情况，从资金、场地、设施、人才等方面予以大力扶持，使其能够维持生存并不断发展壮大，成为相关工作“进社区”的载体。比如，对社区服务类组织提供的属于政府职责的服务，可以街道家庭综合服务中心为平台，采取政府购买服务、财政资助开办、给予运营补贴等方式扶持，同时走出“非营利”即“不营利”的认识误区，允许面向社区居民提供便利服务的项目和组织，根据实际情况实行合理的低偿、有偿服务；对文体活动类组织，可以从委派专业人士指导、提供活动场地、出资组织比赛等方面扶持；对公益慈善类组织，可以从组织活动、引导资源、提高公信力等方面扶持；对关心下一代协会、消防协会等群体权益类组织和工作协调类组织，鉴于其实际代行了有关职能部门的职责，可以从安排部门预算等方面扶持。鉴于通过市本级福利彩票公益金立项建立的广州市扶持社会组织发展专项资金（2010年为500万元）在使用范围上有严格规定，建议市财政按同样数额或一定比例对非公益福利方面的社区社会组织予以扶持，同时鼓励各区、县级市建立扶持社区社会组织发展专项资金。

（六）加强宣传，增强居民群众对社区社会组织的认同感和参与度

通过市、区（县级市）政府及部门网站、电子政务社区应用系统和街道、社区宣传栏、宣传单张等，将社区社会组织的各类信息，包括有关政策规定、办事程序和已经登记的社会组织名称、住所、性质、宗旨、规模，以及开展重要活动、主要服务项目、年度工作报告、年检通过情况等予以及时披露，同时在新闻媒体上加大社区社会组织典型、经验的宣传力度，让居民群众全面了解社区社会组织的情况，增强认同感和参与度，同时形成社会监督机制，为社区社会组织健康有序发展奠定基础。