农工党广州市委员会
（2011年6月28日）
按照市政协“关于加强和创新我市社会管理工作”的专题协商工作方案，我会经过分析讨论认为，有效化解社会矛盾，把矛盾和冲突控制在“有序”的化解体系内，是创新社会管理服务体系的一个方面。社区的社会矛盾看似不大，但往往是产生更大社会矛盾的基础，化解社会矛盾需要从社区做起。正如张广宁书记提出的“要将工作窗口前移到社区，在街道一级就提前化解矛盾”。为此我会开展“以法治为基础，完善综合化解社会矛盾的广州社区服务管理体系”调研，结合市政协有关学习报告，先后赴广州市信访局、广州市越秀区黄花岗街道以及天河区石牌街道实地调研，以期为广州创新社会服务管理体系出谋划策。
一、目前广州社区面临的主要社会矛盾及其特点
广州社区的社会矛盾，除了传统的社区居民邻里之间、家庭内部之间的矛盾以外，在社会与经济的发展过程中，目前社会矛盾的主要来源于：城区改造过程中，个人利益与集体利益、国家利益的碰撞以及居民与房地产开发商的矛盾；公用设施、小型餐饮娱乐场所与周边居民的矛盾；居民与物业公司之间的矛盾；社区居民与其管理者之间的矛盾；社区人员与外来人员之间的矛盾；政府的规划、政策及行政管理引发的矛盾；意外突发事件引发的矛盾。在一些社区还面临如何处理居住在社区外国人引发社会矛盾的问题。我们在石牌街道调研时，社区社会矛盾的构成与变化趋势如下图。
2010年石牌街道受理的矛盾纠纷构成图
2009年、2010年石牌街道受理的矛盾纠纷变化
近年来，社区发生的社会矛盾出现了一些新的特点：一是具有复杂性、综合性、多因性，即多种矛盾可能源于一个因子，多个因子可能作用于一个矛盾；二是具有突发性、敏捷性，猝不及防，一些“小题”常常被“大做”；三是规模有增大的趋势，富有群体性，有时候一些非直接利益群体介入的人数远多于直接利益群体，造成群众转而对政府不作为的投诉。这些新的特点，不仅仅是原有社区社会矛盾的放大，更主要的是随着社会结构转型，原来存在于社会各部门的矛盾“转移”或“下沉”到了社区，使得以社区化解社会矛盾的任务越来越艰巨，担子越来越重。
二、在社区化解社会矛盾面临的问题
（一）综治信访维稳中心的功能亟待加强
广州街镇综治信访维稳中心整合了各部门力量，形成了处理矛盾纠纷的工作平台，是街道化解社会矛盾的主要途径。2010年越秀区黄花岗街道的综治信访维稳中心接受群众诉求127宗，办结率95%。天河区石牌街道在2010年接受群众诉求173宗，办结率98%。同时我们在调研时也看到这一中心的工作人员并不是专职的，平时都有各自的工作，在化解社区社会矛盾方面无法投入太多的精力。部分矛盾纠纷需要两个或两个以上的职能部门携手解决，街道觉得责重权轻，有时候协调起来有一定难度，需有一个权威的部门来协调。
（二）社区管理服务面临差异化需求的挑战
一方面社区的社会矛盾多样化，更多遇到的是劳资纠纷、物业管理纠纷等问题，社区管理人员需要有更广泛的知识、更强的处理问题能力，有时候需要有一定的专业知识才能应对社区中遇到的各类问题；另一方面现在的社区居民素质普遍提高，自我维权意识增强，自身对纠纷的解决预案往往有更充分的准备，对社区解决矛盾的依据、程序和途径提出了更高的要求；第三是社区矛盾的多样化决定了解决方式的多元化，一些矛盾不是社区本身可以化解的，这对找准矛盾原因、协调不同部门的能力，都提出了更高的要求。
（三）配套的社会管理政策不够完善
广州已经制定了比较完善的法规与政策，但随着社会转型和经济结构变化，一些政策有待进一步完善。我们在黄花岗街道调研时，深感街道对引导、扶植、规范社会中介组织的期待，希望广州有新的政策来推动社会中介组织的成长和发展，促进社区的专业化服务。在市信访局、石牌街道调研时，发现近几年物管纠纷呈现上升的势头，引起特别关注。究其原因，现有的政策难以化解出现的纠纷，一旦业主与物管公司发生收费纠纷，虽然房管部门和物价部门都可以凭据政府制定的收费标准出面调解协商，但对业主与物管公司发生的纠纷都没有强制处理的权力。
（四）对预防矛盾产生有待重视
由于社区工作繁多，人员紧张，在化解社会矛盾时，重点关注解决社区已经发生的社区矛盾。现有的化解社会矛盾的管理架构所设立的“综治信访维稳中心”，以及广州现有街道的岗位职责，也都偏重于信访与维稳。对如何在社区设立有效的纠纷预警机制、预防辖区内纠纷的产生以及如何在矛盾始发阶段及时解决，缺少相应的措施。
（五）法治意识有待加强
一方面社区居民在解决矛盾时，存在“信访不信法”的现象，认为有问题找领导，如果找到的领导级别越高，问题解决得越快。由于诉讼渠道程序正式、时间较长、正式举证比较难以及成本较高等因素，社区居民遇到问题更愿意采取信访的形式。而在另一方面，有些依法诉求不能得到合理的解决，一些纠纷在法院胜诉以后无法得到执行，胜诉也徒劳。这不利于法治社会的长期建设、不符合以制度化解决社会矛盾的发展目标，甚至加剧了原有的社会矛盾。
三、社区综合化解社会矛盾的建议
我们通过调研认为，广州社区化解社会矛盾面临着一些问题，建设好综合化解社会矛盾的社区服务管理体系，需要通过改善组织建设、提高工作能力、完善社会管理政策以及树立和践行法治理念等方面的努力，建立和完善以法治为基础的综合化解社会矛盾的社区服务管理体系。
（一）强化社会矛盾化解中的法治意识
一方面建议加强对群众的法制教育与宣传，引导群众的诉求通过正常的司法途径进行解决。通过人民调解的非诉讼途径，把大量矛盾纠纷化解在基层，并通过普及法律知识，增强法律意识，树立法律信仰，充分运用法律预设的行为模式，对社区的社会生活和行为进行事前评估，引导群众合理表达诉求、解决纠纷，从而发挥依法维权的“护航”与“导航”作用。使广大群众逐步由过去遇到矛盾纠纷找领导、找政府，逐步转向找司法机关、找调解中心转变。另一方面，建议政府职能部门和社区管理人员，在工作中要明确法治意识、树立法治权威，依法办事，有效执行司法判决。对于已经或应该通过诉讼、仲裁、行政复议等法定程序解决的，切实执行相关的规定，落实解决程序，切忌不作为、乱作为，或越位。
（二）加强和完善街镇综治信访维稳中心建设
建议加强不同部门之间的协同，完善各方协调工作的制度化机制，形成中心与各单位密切合作，促使各中心软硬件能满足群众的要求和形势发展的需要；二是中心建设结合实际有序推进，促使我市“市、区（县级市）、镇街、村居”四级综治信访维稳工作网络更加完善，发挥更大效用。三是尽快增加基础信访工作编制，明确专职信访工作人员，落实信访补贴；四是完善信访维稳三级终结制度，在日常工作中强化并积极宣传引导群众遵循信访“三级终结”的工作程序，对继续缠访闹访人员，加大教育力度，切实维护社会秩序。
（三）提高社区化解社会矛盾的综合能力
鉴于目前广州街道在调处纠纷时遇到的实际情况，建议从多方面采取措施来提高社区管理人员化解社会矛盾的能力。一方面引入社会中介组织参与社会矛盾纠纷的调节，通过政府购买服务、发展民办社会工作服务机构、发展互助性社会组织等措施，使经济、法律等社会工作专业队伍参与社区纠纷的调处，为居民提供更专业更快捷的社区的纠纷解决途径。另一方面建议着重提高社会服务管理人员的能力，通过人员招考的途径，从源头上优化社区基层人员的素质，对招考的人员不仅仅注重知识与学历，更要注重社会认识水平、人际沟通能力以及团队合作能力；针对广州在街镇工作遇到的具体问题，比如对劳资纠纷、物管纠纷等问题，进行有的放矢的专项培训，并组织不同街镇之间的经验交流、学习外地的先进经验，在同行的相互学习与借鉴中提高工作能力；加强社区工作人员与政府职能部门之间的联系，在解决社会矛盾的不同层面进行沟通，了解不同部门的工作特点，以便在工作中更准确地把握社会矛盾的解决途径。
我们在调研中还发现，通过创新工作方式提高工作能力，可能是以后社区化解社会矛盾的一个突破点。黄花岗街道辖区内的永福变电站因为部分居民认识不足、阻挠，建设一度搁置。面对棘手的困难，黄花岗街道的工作人员转变工作方式，通过主动向电力部门、环保部门咨询，主动反复上门向居民宣传，使居民对变电站的态度由不接受到默认，再到理解接受，其思路和方法值得借鉴和推广。
（四）进一步完善社会管理政策建设
针对广州社会发展的现状与趋势，特别是针对社区目前遇到的社会矛盾发展趋势，及时制定相关的社会管理政策，完善已有的政策。建议认真贯彻《中共广州市委办公厅、广州市人民政府办公厅关于发展和规范我市社会组织的实施意见》，完善社会中介组织在社区开展服务与执业的管理办法。建议完善已有的管理制度：比如在《广州市物业管理办法》或在配套的细则中，对容易引起纠纷的新旧物管的交接进行详细具体的规范，在《广州市物业服务收费管理实施细则》中细化对收费发生纠纷的处理办法，约束和保障业主与物管公司双方权益与义务，避免引发歧义。对目前已经在社区已经产生矛盾的问题，建议加快制定相应政策法规，例如一些小区或住房加装电梯的问题，这一问题随着原有房主年龄的增大等因素，将越加明显，及时制定相应的政策，可以避免一些矛盾的加深与扩大。
（五）建立化解社会矛盾的社区预防体系
建议建立预防、化解纠纷的队伍，通过建立街道的联防力量，组织人员在社区内巡逻，补充专业巡查力量的不足，及早及时发现矛盾的苗头；制定相应的制度，比如通过制定奖励办法，发动和鼓励居民群众举报辖区内的治安、涉险、违法犯罪等信息，根据价值大小予以奖励；通过提高调处质量，为及时解决矛盾赢得必要的时间，赢得辖区内居民的信任和支持。建议街道定期分析辖区内社会经济结构特点与变化趋势，对可能发生纠纷的地方予以重点关注。力争通过预防预警体系，做到早发现、早报告、早介入、早引导、早平息矛盾纠纷，并通过这一体系，把发现矛盾、解决纠纷的时机，再次“前移”到矛盾的萌芽状态，以获得防微杜全、事半功倍的效果。我们在调研中发现，在亚运会开幕前夕，黄花岗街道辖区内一家旅店被发现有突然停业的行为，由于及时得到情报，避免了可能由欠薪、安全保障等引起的一系列社会问题，避免了广州举办亚运可能形象受损的消极影响。
通过学习和调研，我们认识到传统调解机制已经难以完全化解目前遇到的多样化的矛盾。在依法行政、建设法治社会的当前，社区直接面对“社会—社区—家庭—个人”这一综合体系，有必要创新化解社会矛盾的管理体系。通过强化街道综治信访维稳中心的功能、提高社区管理工作水平以及引导群众进行有序合理地诉求等一系列措施，建立以法治为基础，辅以信访督办，综合性地化解社区社会矛盾的社区服务管理体系。
