十一届五次会议优秀提案

提案号

1030

提交时间

2011-02-11

提案者

农工党广州市委员会

提案类别

单位提案类

案由

积极推进新医改，进一步强化基层医疗卫生

理由

基层医疗卫生机构是基本医疗和公共卫生服务的重要载体，在解决群众基本健康问题中起着主要的作用。在2010年12月广州审议通过深化医药卫生体制改革政策之际，我们认为，强化基层医疗卫生建设，将充分体现政府关注民生、建设幸福广州的决心与行动，也将促进实现广州深化医药卫生体制改革的目标。
　　1、投入不足，补偿机制有待落实。广州市社区卫生服务中心和卫生院部分为差额拨款，市机构编制委员会《印发关于核定社区卫生服务机构人员编制的意见的通知》提出：政府举办的社区卫生服务中心为公益性事业单位，核定事业编制，经费形式为财政补助。这与国家和广东省的医改方案中，把社区卫生服务中心作为财政核拨事业单位的精神不相符。根据广州相关政策，由区（县级市）主要承担改革所需费用的主要责任，同时又指出“明确我市医疗保障基金合理补偿基层医疗卫生机构基本药物零差价率销售收入缺口的办法”，这些补偿机制有待进一步细化和完善。
　　2、医疗资源配置欠合理。基层医疗机构有能力治疗常见病与多发病，就诊人员偏少，而广州的大医院人满为患，专家接诊的却多是常见病与多发病。二是基层医疗机构布点不匀，广州老城区各级医疗点过密，而广州社会发展带来人口分布的变化，新的居住区或社区不断涌现，在“打造15分钟医疗卫生服务圈”的目标下，广州基层医疗卫生服务点的建设有待加强。大型医院对基层医疗机构的联合与支持、信息资源的共享，有待进一步完善。
　　3、人才队伍建设尚需加强。社区卫生工作主要包括公共卫生和基本医疗两大部分。由于以前医学教学的原因，目前广州部分基层医疗人员的知识结构与执业理念，与社区卫生的服务内容不尽符合。广州市公共卫生任务有11大项，每项都需配备专责人员，广州社区卫生服务中心按每万名服务人口数配备3名全科医师、1名公共卫生医师，专业人员以外“其他人员”的比例控制在5%，按此配备难以完成广州目前社区卫生工作的任务，满足居民卫生需求。
　　4、病人社区就医不普遍。有资料表明三级医院大部分病人是可以分流社区，但仅有22.5%的患者愿意去社区卫生服务机构就诊。一部分患者为保险起见而去大医院进行诊治，造成结构性的“看病难”。在实行基本药物制度以后，基层医疗机构的药物品种减少，如果难以满足民众的治疗需求，可能重新促使病人回流大医院就诊。
　　5、健康促进有待落实，健康档案尚待加强。2009年4月中央作出深化医药卫生体制改革的决策，将健康教育与健康促进纳入基本公共卫生服务项目。根据《广州市成人慢性病相关危险因素及青少年健康危险行为监测报告》，广州市居民由于人口老化、生活习惯和社会压力等因素，成年人中慢性病患病危险因素增加、青少年中伤害危险行为存在比较普遍，影响健康素质。广州基层医疗卫生机构在防治疾病的同时，需要向以维护健康为中心的职能转变。在建立社区居民健康档案时，如何通过建立的档案提供更加主动和方便的健康服务，尚需加强和完善。

办法

1、明确公益职能定位，落实经费投入与补偿机制。建议政府在理念和行动上明确基层医疗机构“公益性”职能定位，建立以社区卫生服务机构为主体的基本医疗卫生服务体系，努力做到“保基本、强基层、建机制”的要求。在县级市与农村，建立起以县级医院为龙头、乡镇卫生院为骨干、村卫生室为基础的农村三级医疗卫生服务网络。建立公立医院和基层医疗卫生机构的分工协作机制，从恶性竞争走向合作双赢。
　　建议广州市和各区政府对基层医疗机构实行财政核拨，基层医疗机构的运行经费、合理基建项目由财政投入，改变目前存在的靠市场机制来获得经费支持的现象。在基层医疗机构推行收支两条线管理，遏制基层医疗机构的趋利性，通过政府的财政投入得到公益性质的医疗卫生服务。另外，建议建立和完善对于取消药品加成的补偿机制，制定合理的补偿金额、补偿的商榷机制、以及根据业务发展情况进行动态调整的机制等，使这一补偿成为广州促进医疗改革、推动基层医疗机构发展的润滑剂。
　　2、科学制定绩效考核，提高社会与经济效益。建议对于基层医疗机构不再单纯以经济效益进行评估，而是着重于公众健康和社会效益的评价。2010年6月广州市卫生局印发了《广州市基本公共卫生服务包绩效考评暂行办法》，已经对考评内容和程序进行了详细的说明，我们建议在上述年度考评的基础上，增加对基层医疗机构服务人群总体健康水平的阶段性监测和评定，把服务的中长期成效纳入考评范围，进一步完善考评的内容。对基层医疗机构人员的个人考评，建议着重于技术水平、工作业绩、以及深入社区服务居民等等，淡化经济效益的评价。把绩效考评的成绩，作为调节单位服务经费、奖励个人的重要依据，从不同层面、多个方面促进基层医疗卫生机构提升社会效益。
　　3、加强人才队伍建设，保障待遇标准。建议通过培训和调整，使人才队伍更加适应基层医疗卫生服务；引进一批优秀的基层卫生服务专家和管理者，建立基层医疗机构特有的层级管理与指导体系。建议根据广州市社会经济发展情况，参照省编办、省卫生厅下发的《关于征求对广东省乡镇卫生院机构编制标准意见的函》，合理制定广州基层医疗卫生机构编制标准。 
　　合理的待遇保障是稳定基层医疗机构人员的重要措施，也是基层医疗机构可持续发展的基础之一。建议提高基层医疗队伍的待遇，由政府签订聘用合同，并为基层医疗机构建立单独的聘任机制，从基层工作内容出发，主要考核工作效率、服务态度等，培养基层医疗职业的成就感，而不是不公平地让他们和三甲医院的医生们去竞争副高、正高职称。
　　4、实行社区首诊制度，加强与大医院的横向联合。建议尽快研究和实施社区首诊制度，通过制度约束，实现“小病在社区”。基层医疗机构加强自身建设，以提升医疗服务能力和水平为基础，改变居民动辄去大医院专家门诊的就医习惯。改变基层医疗机构是大医院的缩小或简化的错误观念，充分利用建立居民健康档案等贴近社区和基层的契机，变被动服务为主动服务。合理利用好医保报销比例的杠杆效应，通过减轻病人经济负担吸引病人就医。加强与新闻媒体之间的沟通，让新闻媒体对基层医疗卫生服务进行积极的、正面的报道，从舆论上逐步改变群众就医观念。建议评估实施基本药物制度以后药物品种减少的影响，完善治疗心血管疾病、糖尿病等慢性疾病常规治疗药物的配备，使病人在基层医疗机构能得到有效的初级诊治。加强与大医院的横向联合，在专业人才、医疗设备、以及信息资源等方面，合理利用可以共享的资源，落实和完善双向转诊制度。
　　5、完善社区居民健康档案，推动健康促进。建议充分利用基层医疗机构贴近社区的优势，建立和完善社区居民健康档案，并根据相应社区居民的年龄、职业、居住环境、生活方式等特点，有针对性地加强健康服务。建议广州基层医疗机构积极推进健康促进活动，把广州常见的心血管病和糖尿病等与生活习惯密切相关慢性疾病的防治、健康生活方式的倡导等纳入基层医疗机构发展的规划和常规工作内容，使医疗与健康的范畴不仅仅局限于“院中”治疗和“院后”康复，而是融进居民生活的全过程。开展社区健康宣传教育，把“控烟”与“控油控盐，均衡膳食”等理念对民众进行“打包式”的普及教育。通过对居民个人或整个社区人群的健康危险因素进行全面监测、评估和预防，为居民提供科学的健康指导。组织社区居民自主开展健康维护和互助活动等等，促进居民的健康素质，达到防病于先、提升健康生活质量等效果。