十一届五次会议优秀提案

提案号

1033

提交时间

2011-02-11

提案者

农工党广州市委员会

提案类别

单位提案类

案由

建立环境民事公益诉讼制度，促进广州生态环境的保护

理由

通过亚运会，广州成功地向世界展示了城市环境综合整治成果，在后亚运时期如何继续常态地建设优良生态文明，尚需创新环境保护机制。通过调研，我会认为完善以下几方面的工作，广州可以建立环境民事公益诉讼制度，通过发挥司法机关的能动作用，积极地保护广州的生态环境。
　　1、司法制度上的缺陷。目前环境民事公益诉讼是实践走在了理论的前面，现行的司法制度对于环境民事公益诉讼的可诉范围、诉讼程序等方面还没有清晰的规定。一方面原告主体尚不够明确，《环境保护法》规定：“一切单位和个人都有保护环境的义务，并有权对污染和破坏环境的单位和个人进行检举和控告”，但司法实践中往往是指向环境行政机关控告，公民以个人的名义进行环境民事公益诉讼还难以真正实施。另一方面是被告的不确定性，在公益诉讼中，是起诉污染环境的单位与个人，还是负责监管的管理部门？对于那些已经“达标”引起的污染，能否起诉？有时难以选择合适的被告。
　　2、行政管理部门执法效果不佳。广州各级政府的环境保护行政机关行使对环境保护的管理职能，但是由于环境纠纷具有成因复杂、客体不特定和覆盖面广等特点，环境纠纷如处理不当，极易引发群体性事件，影响和谐社会的构筑，环境行政管理机关有时不能有效地制止对公共环境的损害，存在阻碍执法、抗拒执法的情况，比如在整治广州西部水源的执法行动过程中，有企业藉口污水处理站没有钥匙打不开门，或企业负责人不出面等方法阻碍检查。另一方面存在对违法行为执法不严、以罚代刑的情况，这在一定程度上影响了对环境违法犯罪活动的打击力度。行政与司法的权威性有待加强。
　　3、社会团体的作用、公众参与欠缺。通过公众参与、社会团体进行公益诉讼的道路已经越来越受到广泛的认可，但广州目前还没有像北大师生、或“自然之友”那样有影响力的环保团体，普通市民参与的热情也不高，对于参与的团体和个人，社会有时会怀疑其利益偏向，影响了各方的积极性。
　　4、环境公益诉讼的证据涉及面广、举证比较困难。广州的环境污染往往涉及跨越行政管理地界，相关的污染证据收集需要不同的专业的知识。在一些环境污染检测中，证据搜集难度大，难以全部获得第一手资料，因此也难以客观有效地掌握所有证据，在提起环境公益诉讼时举证比较困难，要承受来自各方面的压力和干扰。 
　　5、缺乏相应的司法内设机构和岗位。实施环境民事公益诉讼需要相应的司法内设机构和岗位，贵州省贵阳市中级法院设立了环境保护审判庭，江苏省无锡市两级法院相继成立环境保护审判庭和环境保护合议庭，而广州目前的检察院和法院还没有相应的内设机构，环境民事公益诉讼的司法工作难以实现专门化和专业化。

办法

1、建立广州市地方法规或制定相关文件。我国现有法律并没有对环境民事公益诉讼作出直接具体的规定，但在个别法律中已有所涉及。例如我国《宪法》第二十六条规定“国家保护和改善生活环境和生态环境，防治污染和其他公害”。《环境保护法》第六条规定“一切单位和个人都有保护的义务，并有权对污染和破坏环境的单位和个人进行检举和控告”。《刑事诉讼法》第七十七条规定“国家财产、集体财产遭受损失的，人民检察院在提起诉讼的时候，可以提起附带民事诉讼”等。政策层面上，《国务院关于印发国家环境保护“十一五”规划的通知》和《国务院关于落实科学发展观加强环境保护的决定》都明确提及了环境公益诉讼，政策导向性明确。
　　建议广州在国家法律和政策的基础上，建立和完善环境民事公益诉讼制度。在目前已经实施的《广州市检察机关开展民事公益诉讼的指导意见》，以及正在审议的《广州市饮用水源污染防治规定(草案二次审议稿)》的基础上，由广州市政府牵头制定关于城市综合环境（不限于饮用水源问题）的环境民事公益诉讼指导性文件，建立独立的环境民事公益诉讼制度。同时制定和规范包括市人民法院、检察院、公安局、环保局在内的相关单位进行环境民事公益诉讼的具体规则，明确诉讼主体，让最合适的主体有机会提起环境民事公益诉讼，从而使环境民事公益诉讼有效发挥其功能；明确诉讼客体、诉讼程序等具体操作问题；明确可诉范围，考虑公众利益与行政权、司法权之间的关系，关注和制止合法的行政或企业行为可能造成的环境损害。通过系列的制度建设，为广州市环境民事公益诉讼提供实体问题和程序问题的法规支持。
　　2、建立相关的工作机构和部门协调机制。建议在人民法院、检察院、公安局、环保局等相关部门设立环境民事公益诉讼专门内设机构或专门岗位，使相关工作实现专业化和专门化。例如：可定编、定员在市环保局等环保机构设立环境污染事故进行鉴定科室或专员，并委托有资质的机构对造成的损害后果和损害风险程度进行评估，对环境民事公益诉讼提供必要的技术支持，在市公安局设立环境保护分局，设立“环保警察”岗位，打击环境保护方面的违法犯罪；在市人民检察院设立环境资源检察处；在市中级人民法院设立环境保护审判庭。上述内设机构相互对口联系，实现环境民事公益诉讼“一条龙”式工作职能配置。
　　建议广州市建立由法院、检察院、环境保护行政机关、以及环保社会团体和法律援助单位等共同参与的定期联席会议协调机制，促进各方沟通，以便于相关职能部门准确掌握环境民事公益诉讼制度的实施情况，把握环境民事公益诉讼制度的发展趋势，及时调整部门行为，适应环境民事公益诉讼的发展需求。建议完善环境审判队伍，通过集中培训、引进环境法学专业人才等手段，提高法官审理环境纠纷案件的知识水平，提升环境纠纷案件的审判技术与技能，真正实现司法公正。
　　3、鼓励环保社会团体参与。2005年《国务院关于落实科学发展观加强环境保护的决定》明确提出：“发挥社会团体的作用，鼓励检举和揭发各种环境违法行为，推动环境公益诉讼”。2007年《国务院关于印发国家环境保护“十一五”规划的通知》进一步提出“开展环境公益诉讼研究，加强行政复议，推动行政诉讼，依法维护公民环境权益”。
　　在广州发展和培养相应环保社团的过程中，为了避免社会团体素质差别、利益偏向和出资人影响的关系，建议鼓励广州属地高校相关学术团体、广州各类行业学术学会，以及具有良好公信力和关心环境的团体积极参与环境保护和公益诉讼，优先赋予环保非政府组织原告资格。通过示范作用，使社会团体参与环境公益诉讼有序化、规范化、制度化和程序化。
　　4、建立相应的法律援助。环境问题诉讼涉及包括自然科学（如环境鉴定）和社会科学（如诉讼程序）在内的问题。鉴于环境民事公益诉讼本身所具有的行业多样性，社会团体和普通公民在提起环境民事公益诉讼过程，往往受到自身知识和财力的较多限制，建议对一些环境公益诉讼提供相关行业知识的援助，这些相关的行业知识可以来自于大学和社会团体，也可以从政府获得。鼓励法律援助单位和环保社会团体参与环境民事公益诉讼，发挥其行业性和整体性的优势，促进相关部门对环境民事公益诉讼的监管，降低由于盲目诉讼或滥用诉讼权利所导致的诉讼成本，降低群体性事件发生的风险。
环境民事公益诉讼的调查取证、鉴定评估等费用成本较高，我国目前实行诉讼费由原告方预付、判决生效后由败诉方承担的制度，按照现行办法，环境民事公益诉讼案件的标的较大，诉讼费用也会相对偏高，这些都不于环境群体诉讼案件的原告当事人，建议在申请原告诉讼费用减免的基础上，建立环境民事公益诉讼救济专项资金，用于调查、评估和起诉。
　　5、加强环境纠纷判决的执行力度。 有效执行环境民事公益诉讼判决，不仅是环境民事公益诉讼制度本身的应有之举，也是检验环境民事公益诉讼成功与否的标准之一。建议广州市各相关职能部门加大配合力度，积极执行环境纠纷判决。由于环境民事公益诉讼的原告主体并不一定是环境纠纷的直接利害关系人，因此对环境侵权人执行相关判决所获得的赔偿款或其他判决内容，应当由哪些机构代管、做哪些用途需要做出明确安排。我们建议如果能够确定直接受害人的，可以分配给受害人；如果难以确定直接受害人或没有直接受害人的，可以交给相关的环境保护基金或政府财政代管，进行专款专户监管。加强环境纠纷判决的执行力度，将提高环境民事公益诉讼的社会效益，也将促进环境民事公益诉讼的自身推广和顺利实施。