市政协主席会议
（2008年6月）
为促进我市常规公交可持续发展，市政协城建资源环境委员会组织部分政协委员在郭锡龄副主席带领下，于今年4月分别深入到第一、二、三巴士公司开展了系列专题调研，并先后与市交委、市财政局、部分乘客代表进行座谈，详细了解公交企业的经营情况和意见，具体询问市政府有关进一步完善常规公交的思路和拟定的政策措施。现将调研情况报告如下。
一、基本情况
我市原有14家公交企业（不含番禺、增城、花都、从化），经过近年的组织整合，其中的10家公交企业于2007年10月合并为3家。全行业现有从业人员2.91万人，公共汽、电车8971辆（不含小公共汽车），其中LPG清洁能源公交车6759台，约占车辆总数的75%；公交线路477条，运营里程8035.50公里，线网密度3.81公里/平方公里（到5月23日止）；公交站场总面积65.39万平方米，有公交总站336个；万人拥有公交车18.08辆标车，在国内主要大城市中处于领先（2004年万人拥有公交车15.3辆标车，部颁标准为10-12.5辆标车）。2007年客运总量21.3亿人次，日均客运量约为584万人次，比2004年日均客运量498万人次增长17.27%；从业人员与运营车辆比例从2003年的4.8∶1下降到现在的3.16∶1，与北京（5.6∶1）、上海（4.5∶1）、深圳（4∶1）等城市相比，亦居领先地位。
（一）我市常规公交在改革中稳步发展
我市常规公交在探索从计划模式向市场模式的改革中得到了显著发展：吸纳了民营资本，引进了竞争机制，实现了精简“瘦身”，提高了经济效益。这些改革较好地应对了三十年城市化急剧发展期的公交乘运需求，普惠了社会，得到了广大市民的基本肯定，也使广州成为国家建设部长期予以关注的特大城市公交改革的标杆城市之一。近年来，市政府主管部门从深化企业改革、整合站场资源、优化公交线网、实施信息化和推广清洁能源入手，努力促进公交行业实现新发展。如：实行线路的所有权与经营权分离，明晰政府与企业的权利、义务；重组公交企业，促进行业良性发展；整合站场资源，改变地盘割据的局面；优化调整线网，进一步方便市民出行；强制使用清洁能源，切断公交车的“黑尾巴”；以信息化改造传统交通，步入公交信息时代；改造总站、使用新型候车亭，为市民出行提供了更为舒适的服务等。
近期正在逐步实施新的公交运行网络模式，以实现公交营运精细化管理，提高营运效率和服务质量。总体的思路是：中心区线路走大巴、住宅小区线路走中巴、城中村线路走小巴的三层公交运行网络，以满足不同人群的出行需求。在公交线网优化调整中，规划了高峰时段快线、中小巴线，优化线路设置、运力安排，使线路非直线系数、线网密度、站点覆盖率、公交车辆总数、万人拥有标车等各项指标均得到不同程度的优化，从而更趋合理。高峰时段快线开通后，城市中心区与外围区之间的运载能力将得到加强，主干道之间的公交换乘衔接将进一步紧凑，主要客流通道的快速疏运能力将大为提升，公交服务范围明显扩大，有效填补部分长期未能通行大型公交车的空白路段，方便城乡结合部、禁摩路段及城市边缘地区市民的出行。地铁沿线及周边近85%的社区均安排公交接驳，初步实现地铁沿线各站点与周边社区的衔接，并为即将开通的5号线完善站点接驳。
通过调研，政协委员较具体地了解了市政府为改善公共交通的规划设想和正在努力进行的各项工作。同时在调研中，政协委员们也被公交行业职工为实现公交优质服务、为社会安定和谐而努力奉献的精神而深深感动，并对目前公交全行业出现的营运亏损和困难深感担忧。大家认为，当前解放思想就是要重新对30年改革进行反思，对实践证明正确的要坚持，对不正确的就要敢于改革。总之，困境不破势必影响到公共交通的可持续发展。为此，委员们对存在问题进行了认真深入的研究，从多方面提出了解决问题的建议。
（二）目前常规公交行业面临的主要困难
从这次调查掌握的情况看，我市常规公交面临的问题不少，集中起来主要有三大方面：
一是全行业出现亏损，企业经营困难。尽管企业不断采取措施增收节支、加强管理，营运收入也在逐年提高，但仍跟不上市场成本的上升速度。今年1月，市财政局组织对合并前的一汽、二汽、三汽、电车、珍宝、新穗、新福利7家企业进行的审计结果表明：2006年度平均单车运营收入416667.28元，平均单车运营成本费用459523.06元，平均单车运营利润为-42855.78元；2007年度平均单车运营收入436550.34元，平均单车运营成本费用477537.62元，平均单车运营利润为-40987.28元。虽然2007年平均单车运营收入比2006年增加了19883.06元，但由于成本下降空间极有限，平均单车亏损额仅减186850元，收入与成本依然严重倒挂，7家企业在2006、2007年两年实际亏损额达3.93亿元。这7家企业的运营规模约占全行业总规模的85%，如进一步按照全行业折算，亏损总额则更大。
二是行业平均工资水平低于全社会平均水平，一线司机严重缺员。从2004年起，我市公交行业平均工资开始低于全市职工平均水平：2006年公交行业人平均工资2642元/月，比全市社平工资3027元/月少385元/月；2007年公交行业人平均工资2760元/月，比全市社平工资3348元/月少588元/月，差距趋大。由于行业工资水平偏低，导致企业缺员和人才流失现象严重。如市电车公司从2004年起，每年辞职的司机500人左右；新世界巴士公司2007年新招聘司机140多名，而同年辞职的却达到190多名。由于从事技术性强、劳动强度大，并有较高职业风险的公交司机的大量流失，对企业正常运作造成了很大影响，近年已多次出现个别企业及部分线路车辆被迫停开的情况。司机队伍不稳定，既影响营运质量，交通安全也得不到保障。
三是公交站场用地长期得不到有续保障，影响到企业的稳定经营和发展。目前，我市公交站场用地面积总计为65.39万平方米，比国家标准规定的规模缺口超过50％。由于站场用地严重不足，许多企业不得已在城郊租用农地或其他临时用地应急，而这些场地普遍缺乏使用稳定性。如珍宝巴士公司2005年在金沙洲与当地村委签订为期12年的用地租赁合同，并投资800万元建设了LPG维修、保养和车辆停放的综合公交场，但仅一年半后就因城市建设需要而被拆除，而且没有得到任何补偿。据统计，我市公交企业自行租用场地157个，面积56.23万平方米，每年支付的场地租金达3948.59万元。这种情况大大增加了营运成本、挤占了企业利润空间，加上多数站场处于远离行车线路的郊区，又造成了每天大量空车里程的浪费。目前我市公交线路平均长度为20.5公里，超出国家推荐标准值12-15公里的37%-71%，最长线路甚至长达50公里。线路过长车辆周转就慢，空驶里程长利用率就低，长线、超长线过多而票价不变实际上就是变相的不合理降价，直接影响到企业的经营稳定。
（三）原因分析
实事求是地分析，公交企业为了降低成本、减少亏损，近年已普遍从加强经营管理方面采取了一系列措施；政府交通主管部门在现有政策条件下正尽了很大的努力。之所以仍存在上述问题，我们只能结合当前新一轮的思想大解放，从更深的层次进行检讨、寻找原因。
1.对“政府有责任提供优质公共服务”的认识不足，使政府有关部门对我市常规公交运营出现亏损的现象不敏感。事实上，公交市场化经营机制与公交事业的社会普惠型服务、公益性服务的矛盾已经突显。我市公交基本票价12年未作过调整，票价与企业成本逐步形成倒挂。根据市财政局成本审核，2007年行业内平均每人次旅客票价为1.94元，而平均运营成本为每人次2.12元，即每人次亏损0.18元。按全市公交日均584万客运人次的运营量计算，每天就是105万元的亏损，而酝酿票价提价又面临社会压力。与此同时，近些年各种社会公益性政策陆续出台，如对老年人、儿童、残疾人和军人实行乘车优惠政策，使公交企业每年要“贡献”2-3亿元；村村通公交、大学城线路和边远地区线路开行保障等，又使公交企业每年产生政策性亏损数千万元；再加上对大型活动的交通保障（如大学生运动会、民族运动会等）、应急性客流疏运（如上访群众、火车站雪灾滞留旅客疏运等）以及配合城市发展而提前安排线路等指令性任务，都增加了公交企业的负担。
改革开放以来，广州在实现城市常规公交企业向市场经济转型的改革实践中，一直走在全国城市的前列。这当中，政府发挥了非常关键和重要的主导作用，功不可没。然而由于惯性思维的缘故，政府部门对常规公交票价与企业成本的倒挂现象反应迟钝、缺乏应对机制。尽管个别时候也有一些补贴，但多是应急性的，一再寄希望于由企业“消化自救”。究其原因，是对政府理应为市民提供优质的公共服务负责任认识的滞后。2005年9月，国务院办公厅转发了建设部等六部委关于优先发展城市公共交通意见的通知。2006年12月，建设部、发改委、财政部、劳动和社会保障部又联合发出了《关于优先发展城市公共交通若干经济政策的意见》。北京、上海、河南、贵州、杭州、南京、深圳、南宁、乌鲁木齐等省市随即陆续出台政策，加大了对城市公共交通的投入。但广州这一轮却落后了，虽然今年也增加了财政补贴额度，但委员们感觉这些补贴的性质更像是“扶贫解困”，而非“扶持优先”。补贴不及时、补贴不足额、投入不增加，形成不了完善的补偿和投入机制，广州常规公交很难再保持全国领先水平，也无法保障常规公交服务质量的提高。
2.市场价格连年上升，企业成本难以控制。近年来，在石油、钢铁价格持续飙升的带动下，公交企业经营成本（设备添置、燃料、运营、维修材料、折旧和人员工资等）全面提升，其中油价从2003年的2.90元/升上升到5.22元/升，升幅77.6％；气价从2005年的2.55元/升上涨到3.64元/升，升幅43％。以一汽巴士公司为例， 2007年燃料成本比1996年上涨400%，占营运成本的35.1%，已迅速超越人工成本成为第一大成本构成要素。由于一些经营成本要素提价是不可抗拒的，而主要收入的票价又不允许提升，企业唯有挤压人工成本和设备添置成本的空间：一是挤压工资增幅，造成行业人均工资连年低于全市职工平均水平，且差距一再拉大；二是降低司机准入门槛，以前要求文化程度不低于高中的本地人，现在降到初中程度，而且要到外省偏远地区招人培训；三是压低购置新车成本，目前广州常规公交企业购买新车成本只能控制在50万元/辆左右，低于上海、杭州等城市的70-80万元/辆，更大大低于北京100万元/辆的水平。常规公交企业被迫采取的应对招数，都直接影响到公交行业的基本建设，所形成的基础性隐患实在令人担忧。
3.“零公里”管理政策调控失序，企业利益无辜受损。“零公里”管理政策是用于划分政府不同职能部门管理范围，据之收缴和支配相关税费的市区道路与郊区公路管理的计算范围标准，本应随着城市化的发展、城区不断拓展而及时调整。但由于涉及不同级政府和政府不同部门的权利调整而严重滞后，从而使城市常规公交车辆在实际已成为市区道路后仍按城郊管理的“公路”上行驶，既不能按“长途车”收费，又要负担不应承担的“公路养护费”、“客运附加费”和“交强险”等费用，而且都是每年上千万元的数目，甚至还不能列入票价成本。这一老大难问题已拖了多年未解决，使企业利益一再无辜受损。
4.公交站场基础设施建设滞后，投入依然不足，影响公交行业的持续稳定发展。长期以来，我市公交站场建设速度滞后于公交车辆总量的发展速度。根据国家《城市公共交通站、场、厂设计规范》（87城标字第636号），按照200 平方米/标车的场站用地面积，我市至少需公交站场面积173.36万平方米，实际上站场面积缺口约60％，即使扣除占道经营的公交站面积，站场面积的缺口仍超过50％。目前全市（十区）公交站点（含中间站）分布密度为088个/平方公里，建成区密度为3.87个/平方公里，仅为国外发达城市7个/平方公里指标的一半，差距显著、历史欠账巨大。如果没有周密的建设计划和年度专项资金的持续投入，没有强有力的政府部门协同和完善的公交经济政策保障，不仅无法扭转目前我市公交配套设施建设缓慢的局面，而且大量公交车占道停放的现象将进一步严重。
政协委员在调研中还了解到，市内几家主要的合资巴士公司均在外地不少城市承接了城市常规公交线路的运营，受到当地政府的高度重视和扶持，而且获得一定利润。虽然这是企业自主经营的权力，无可非议，我们也应支持公交企业到外市发展，以扩大经营范围。但委员们也担心，以目前我市常规公交的营运环境，难免会影响这些企业经营重心的外移。
二、进一步完善我市常规公交经济政策的建议
广州城市常规公交行业30年改革开放的成绩应予充分肯定，但作为华南地区的政治、经济、文化中心和改革开放的先行城市，客观上市民对政府提供公共服务的要求也越来越高。而为市民提供出行方便的城市常规公共交通却出现行业性亏损，企业经营出现上述困难，必然直接影响我市社会经济的均衡发展。相比于欧美国家许多城市，我市的公交服务状况有明显差距，即使与北京、上海、深圳、杭州以及一些常规公交事业的后发城市相比，也使我们看到本市的不足，这些都应引起我们的深刻反思、高度重视。委员们认为，公交服务水平是一个城市现代化水平和政府公共服务水平的标尺，以广州市现在的状况，完全有基础、有理由、也有能力使常规公共交通的发展走出困境，走上可持续发展之路，关键是政府有关部门还需进一步增强优先发展城市公共交通特别是常规公共交通的意识，整合行政资源，抓紧落实国家四部委《关于优先发展城市公共交通若干经济政策的意见》（建城2006年288号文），按照省委要将广州建设成为“首善之区”的国际城市的目标，认真借鉴国际先进城市和国内其他城市公共交通的管理经验，以敢于叫板国际先进城市公共交通管理水平的胆识和气魄，结合广州继续改革开放的实际，高起点、敢突破、有步骤、分阶段地建设和完善公共交通服务保障体系，建设全国最好的城市公共交通、最好的常规公共交通，从而实现市委、市政府提出的“惠民66条”措施中关于为城市发展和市民出行提供优质的公共交通服务的目标。为此，我们建议：
（一）在城市常规公交服务事业建设中，建立完善的公共财政购买制度
常规公交是城市公共交通的最主要载体，是公益性、普惠型的公共服务事业，要为市民，特别是为主要依靠公交形式出行的绝大多数市民提供优质的公交服务，是政府一项长期的职能责任。我们说市政府应保证对城市常规公交事业持续有序的投入、加大投入，并非要回到计划经济时期政府大包大揽的模式，而是要通过建立完善的公共财政购买公共服务的制度，以形成政策保障、优先发展、有序竞争的城市公共交通格局。这里的关键是准确分清政府与企业的责任，从而制定相应的经济政策：属于理应由政府提供免费或低价服务的，全数由财政买单；属于企业行为的按市场规律办，但考虑到公交性质的特殊性，政府需要一方面适当控制其获益水平，一方面又要在适当时候给予经济上的扶持保障。
应适应城市化进程和发展的客观需求，不断完善对公共交通，首先是常规公共交通基本设施建设（包括站场建设）投入评估监督机制，既要有计划、有步骤地解决常规公交事业建设的历史欠账，也要具前瞻性、超前性地解决“首善之区”率先发展常规公交的需求，建立政府补贴补偿机制和投资回报专项基金制度。
应尽快完善低票价的补贴机制。对于因实行普惠型低票价（包括月票、通票）和公益性的老年人、儿童、残疾人、军人等减免票政策而形成的政策性亏损，政府应全额补亏，以体现财政购买服务，这一点宜在近期启动。此外，政府还应设法完善公益性优惠乘车制度，引进信息技术，节约公交资源。
应建立与燃油燃气及其他设备材料市场价格调整相联动的补贴补偿制度。这项工作宜先作调研，再慎重进行。
应完善对企业完成指令性公共交通疏导任务、设备更新任务等的补贴补偿制度。这项工作主要是完善，尤其需要进入财政的年度预算。
完善有序竞争机制，建立公交财政补贴机制及成本规制制度。在企业增收节支、降低经营成本、市民出行便捷廉价及确保行业服务水平的基础上，在保证公交行业员工工资不低于社平工资水平、司机略高于行业外同行水平的前提下，保证公交企业每年有一定的成本利润率（如建议参照深圳市6%的做法）。同时设立投资回报专项基金，先由财政安排适量资金铺底作为开始。当企业成本利润率低于6%时，基金即启动补贴；高于6%低于8%的部分，70%留给企业，30%归投资回报专项基金；高于8%的部分，30%留给企业，70%归投资回报专项基金。基金壮大后，财政不再安排。以此鼓励企业挖潜改造、降低成本，固本强身、良性发展，从而保证发展的持续活力。
（二）继续深化常规公交的企业改革，稳定基本队伍，提升常规公交服务水平
完善城市公共交通特许经营制度，强化行业监管，再进一步整合城市公交资源，优化运营结构，形成国有为主导，积极吸纳社会投入、鼓励多种经济成分参与的格局；精简管理层、降低经营成本、归并经营主体、减少无序竞争，实现以规模经营提升经济效益；尽快统一优化公交线网和站场布局，以有利于企业运营成本分摊；加强司机的培训和管理，有效提高基本队伍素质；完善政府财政投入和补贴的审计监督制度；完善常规公交基本队伍包括离退休人员的工资收入水平保障制度和医疗保障制度；积极拓展乘客乘车保险业务,降低行业风险；确保政府统筹安排的社会普惠型、社会公益性服务任务的完成，不断提升城市常规公交服务质量。同时，要支持公交企业到外市发展，扩大经营范围，壮大企业经济规模，提升广州公交企业的知名度。
（三）完善城市常规公交站场发展规划，健全规划实施年度资金投入保障制度
一是完善城市常规公交站场发展规划，结合城市控制性详细规划的编制，切实落实公交站场建设的土地储备和用地保障。建议划分好政府与企业在站场建设方面的责任，用5年左右的时间，在相当程度上解决我市常规公交站场建设的历史欠账，用10年时间从根本上解决好全市公交站场的问题。
二是对目前常规公交企业已经租用、借用的站场用地，由政府相关部门出头组织进行梳理：对其中与区域规划和控制性详细规划矛盾不大的，尽快启动规划调整程序，完善行政审批手续；对其中矛盾虽大但并不影响城市近期规划实施的，准予临时使用，并尽可能延长临时使用时限，最大程度缓解常规公交站场严重紧缺的矛盾。
三是在组织清理城市历史用地、闲置用地时，真正在工作中体现优先安排好常规公交站场建设用地。对于清理出的闲置用地，即使长远不宜作为公交站场的，只要近期未有明确用途、面积和位置合适，也应尽量作为临时使用的公交停车场，作为近期措施。
四是设法利用环城高速公路、内环路、高架路和立交下面的空间，统筹安排建设一批既利民又不至扰民的城市公共设施，如常规公交站场、停车场等。
五是充分利用中心城区一些有条件的路段用作路边临时停车，白天安排小车临时停放，夜间安排公交车辆停放，以利减少常规公交空驶率，提高发车准点率。
（四）进一步完善城市公共交通票价管理制度
低票价政策是普惠型社会福利事业的重要内容之一，应该长期实行。但低票价不等同于一价定终生的“死”票价，因此，制定合理科学的公交票价管理制度，也应该是建设“首善之区”公共管理制度的内容之一。政府在加强对公交企业的营运成本和利润审核监督控制的同时，极有必要建立评价机制和公示制度，积极探索建立由政府、企业、市民代表和专业人士组成的审计听证、合议审定制度，通过民主决策机制，合理确定票价，调控票价。这项工作宜早不宜拖。
（五）加快推进常规公交与轨道交通一体化的步伐
通过增加环线、对接高速公路、融入公交系统，抓紧常规公交与轨道交通的换乘枢纽建设，及时、随时合理调整和解决常规公交与轨道交通的衔接。积极推进常规公交专用道的建设，同时加快推进公交、地铁票务改革，提高市民出行效率，舒缓城市交通的拥堵压力。政府主管部门要加大综合管理力度，持续不断地整顿运输市场，有效取缔非法营运车辆占道经营、恶性竞争行为，为城市公共交通优先发展创造良好的氛围。
(六)培育公交优先的社会公民意识和素质
要求广州电视台、广播电台、广州日报在收听收视率高的时段和醒目版面，每周腾出固定时段和版面，采取生动、易懂易记、常新的形式，在对市民进行公交优先宣传、发布公交线路调整新信息的同时，有针对性地对乘客进行乘车自觉付费、不用假币、老年乘客要认真出示证件的公益教育，文明乘车，减少公交企业在这些方面的收入损失。
