市政协主席会议
（2007年9月）
随着我市经济社会的快速发展，大量外来工进入，为我市城市建设和经济增长作出了重要贡献。据市有关部门不完全统计，到2006年年底我市外来工有300多万。维护外来工的合法权益，建立和谐的劳动关系，不但是外来工的切身问题，也成为社会各界非常关注的问题。为了推动各方力量共同维护外来工利益，促进和谐广州建设，市政协社法委组成了以市政协委员为主体、市民盟成员参与的调研组，在曹鉴燎副主席带领下，于6、7月间就我市外来工利益表达和诉求机制问题开展了专题调研。调研组听取了市劳动保障局、市总工会、市司法局、市妇联、市政府信访局、市流动人员管理办等单位的情况介绍；到海珠、番禺、白云、天河区，听取区有关部门介绍情况，实地走访企业，与外来工交谈；召开了专家学者及社会团体负责人座谈会；发放调查问卷广泛收集外来工的意见和建议。调研组还赴华东昆山、苏州、义乌、温州等市进行考察，在总结成绩、学习对照、查找问题的基础上，对我市健全外来工利益表达和诉求机制提出了建议。
一、目前我市外来工利益表达和诉求机制的基本情况
多年来，市委、市政府对维护外来工权益高度重视，市劳动保障局、司法局等部门和总工会、团市委、妇联不断探索为外来工服务、维权的新路子，目前已形成可供外来工表达利益诉求的多种渠道，为我市的和谐稳定发挥了积极作用。
（一）开辟维权咨询服务热线
市劳动保障局开通了60条劳动保障服务热线（其中人工26条、自动语音34条），为外来工提供咨询服务，每日平均接答电话3000－4000个。市总工会开通了职工心声热线电话和工会维权热线，为外来工排忧解难、维权服务。市妇联开通了智能化妇女维权服务热线33条线，其中市妇联9条，各区24条。市司法局设立从市到街（镇）联网的法律服务热线，组织律师参与12348法律援助热线值班。上述这些咨询服务热线，为外来工提供了咨询、求助的便捷渠道。
（二）设立健全信访举报机构
市劳动保障局设立了面积大、功能全的信访大厅，每天安排10名工作人员专职受理信访举报投诉事项，同时还设定了“局长接访日”，去年接待信访62728人次；在市劳动保障信息网站上开设了《局长信箱》。市总工会设置了接访大厅，安排专人接访，建立了总工会常委接访日制度，去年接待信访2666人次；设立了“进城务工人员权益咨询服务部”及“进城务工人员服务中心华洲工作站”。市妇联也设立了接访大厅，制定了信访接待制度、主席每周接访制度，去年接待信访1636件。
（三）开展劳动保障监察执法
市劳动保障监察机构坚持对全市用人单位实施劳动保障监察，做到有诉必查、有案必结；与“110”报警电话联动，24小时值班，及时出动处理欠薪等劳动纠纷；与多个部门组织联合执法检查，开展打击欠薪逃匿专项行动；建立工资监控网络，曝光恶意欠薪企业。2006年，共对9.5万户用人单位实施监察，涉及员工230万人，责令补签劳动合同43.2万份，补办工伤保险53.99万人，为6.16万人追回欠薪、押金1.31亿元。
（四）建立争议协商调解机制
全市已建立企业劳动争议调解委员会11439个，各区（县级市）、街（镇）、居委会（村委会）都建立了人民调解组织，及时协调基层劳动关系，化解矛盾。此外，市劳动保障局、总工会、企业家协会建立了三方参与的协商制度，实行平等协商签订集体合同、调整最低工资标准、协调解决劳动关系方面的重大问题，为维护外来工利益做了大量工作。
（五）依法仲裁劳动争议案件
对涉及30人以上、标的50万元以上或影响外来工基本生存问题的案件，启动优先受理、尽快裁决的联动快速处理机制。2006年我市劳动仲裁机构共处理劳动争议案件32846宗，其中解决集体上访和罢工劳动争议327起，为22469名外来工核对和挽回有争议的工资和加班费1.79亿元，为6427名被违法解除终止劳动合同外来工挽回被克扣的押金和经济补偿金5729.16万元，为594名受工伤和职业病伤害的外来工挽回医疗费、停工治疗期间生活费和工伤补偿金5429.16万元，为经济困难外来工减免劳动仲裁费85万元，有效防止了群体性突发事件的发生。
（六）法院依法审理劳动争议案件
全市法院践行“公正司法、一心为民”方针，认真地审理劳动争议案件，积极协调劳动关系。2006年市中级法院审结劳动争议、劳务合同案件1900件，解决诉讼标的524.26万元。法院还在探索保护劳动者合法权益的有效做法，简化诉讼程序，并贯彻司法救助制度，对经济确有困难的群众依法减免其诉讼费用。
（七）积极推行法律援助服务
近年来，市司法局形成了从市到街（镇）联网的法律援助网络，开辟外来工法律援助“绿色通道”，为外来工提供“一站式”法律援助服务。实行这一举措后，使原来案件“审查、受理、指派”需要13天缩减到1天。近两年以来，共办理外来工法律援助案件2873件，还协同有关部门协商解决了一批容易引发群体性纷争的问题。
二、目前我市外来工利益表达和诉求机制存在的问题
从这次调查了解到的情况看，虽然已经有多年工作的基础，但目前我市的外来工利益表达和诉求机制方面仍存在不少问题，从机制的完善到作用的发挥，与外来工的愿望、与党中央、国务院的要求相比还有较大差距。主要问题是：
（一）外来工参加工会组织的比率偏低，工会维权职能未获得外来工认同
据调查，我市有相当部分企业至今未建立工会，特别是港、台资和民营企业的比例更低。有的虽有工会，但对企业依附性大，工作人员顾虑重重，工会维权的职能没有充分发挥；有的企业工会把维护“编制外”的外来工的权益视为分外之事，未能积极主动地解决问题。截至去年年底，我市工会会员人数为176.52万人，覆盖了88126家用人单位，而相对于全市从业人员570万人、用人单位410000家，比例都不高，工会组建工作亟待加大力度。在对外来工组织的问卷调查中，34%被调查者反映“用人单位有工会，但自己未能加入工会。”外来工很少通过工会有效表达利益诉求，在权益受损时难以通过工会的力量维护权益。
（二）劳动保障监察力量不足，劳动监察执法未完全到位
市劳动保障系统的人员配置与其承担的任务不相适应，全市专职劳动保障监察人员仅133人，与570万劳动者的比例为1：43000，远低于国家劳动保障部要求1：8000的标准。工作力量严重不足，只能将主要精力放在处理投诉和群体突发事件上，难以及时发现和解决侵害外来工权益的行为，损害外来工权益的违法违规行为得不到及时有效的遏制。
（三）劳动仲裁、诉讼程序繁琐，外来工维权成本过高
目前，劳动争议案件执行全国统一的“一调、一裁、二审”程序，期限很长，比如外来工因工伤需要认定并要求赔偿，走完程序需要37个月，最长还有历经3年半。这样花费的时间、精力和费用过高，使得外来工难以承受，不愿循正常渠道表达利益诉求。其次，劳动者与用人单位地位不对等，发生劳动争议后劳动者在举证上存在困难，成为外来工提请处理劳动争议的障碍。另外，劳动仲裁机构没有实体，劳动仲裁委日常办案工作由各级劳动行政部门承担，专业化程度较低，工作效率不高，公正性和公信力不足，也影响了劳动仲裁的执行效果。
（四）外来工自身维权意识薄弱，维权能力水平有待提高
近年的普法宣传中，无论是政府一些部门还是企业单位，对外来工重视不够，下工夫不多。部分外来工文化低，法律知识缺乏，不懂得维权。加上各种现实因素的制约，外来工在合法权益遭到侵犯时，不愿或不敢积极主动地表达利益诉求，大多默默忍受。有的不依正常途径，而是找老乡、朋友、亲戚等救助，导致简单问题复杂化；有的在无奈之下采取过激行为，衍生出许多社会问题。在问卷调查中，对“当您遭受不公平待遇、权益受损时，会更多地选择什么方式？”21%的被调查者表示“靠亲戚、朋友、老乡帮忙”，18%的被调查者表示“只能忍受”；对“您知道有关部门的维权投诉服务电话吗？”66%的被调查者表示“都不知道”。在调研组就这一问题进行座谈时，还有不少外来工表示，从农村到城市里打工，有问题只能靠党、靠政府，自己有什么办法呀。
外来工群体的出现是伴随城市化进程出现的新情况，外来工利益表达和诉求机制的建立和健全需要一个过程，外来工对此也普遍认同。但实事求是地说，我市上述问题的存在也与政府有关部门认识不足以及社会舆论对外来工利益保护关注不够有关。
三、健全我市外来工利益表达和诉求机制的建议
建立健全外来工利益表达诉求机制，既是贯彻落实《劳动法》、《工会法》，切实维护好外来工合法权益的需要，也是建立和谐劳动关系、维护社会稳定、推动经济社会可持续发展的需要。此项工作涉及方方面面，是一项长期而复杂的系统工程，政府宜统筹规划，综合协调，分步实施，合力推进。为此，特提出如下建议。
（一）提高认识，加强领导，营造维护外来工权益的社会氛围
1.真正认识维护外来工权益的重要性和全局性意义。中共十六大报告指出：“农村富余劳动力向非农产业和城镇转移，是工业化和现代化的必然趋势。”国务院在《关于解决农民工问题的若干意见》中提出了解决外来工问题要坚持“公平对待，一视同仁；强化服务，完善管理；统筹规划，合理引导；因地制宜，分类指导；立足当前，着眼长远”的政策原则。各级党委和政府要从坚持执政为民的理念、依法治国的方略、构建和谐社会的要求，认真贯彻市委关注民生促进和谐的指导思想，将健全外来工利益表达和诉求机制纳入全市经济社会发展的总体规划来考虑，把保障外来工权益作为建立和谐劳动关系、凝聚各方力量、促进全面发展、构建和谐广州的一项全局性重要工作来抓，努力做到在管理资源整合、各项政策和相关制度制定上有所突破。
2.在全社会营造新老广州人和谐共处、同建广州的氛围。外来工为广州经济社会的发展和城市建设付出了辛勤的汗水，作出了重要贡献，维护他们的合法权益，激发其劳动热情，是加快广州现代化建设的重要条件之一。华东的昆山、义乌、温州等城市将外来工称为“新昆山人”、“新义乌人”、“新温州人”，显示了对外来工从最初的排斥、轻视，到认可、接纳的包容过程。建议我市借鉴这些城市的经验，开展“新广州人”宣传活动，增强广州城市文化的包容性、城市生活的凝聚力，营造对“新广州人”在权益上维护、生活上帮助、政治上关心的良好氛围，促进本地人与外地人感情融合、生活融和、思想融通，形成新老市民互相尊重、和谐共处、共生共荣的局面。
3.健全组织领导机构，充分发挥统筹协调作用。健全外来工工作领导小组，落实办公室专职人员，进一步发挥统筹、协调作用；建立联席会议制度，定期召开劳动保障局与总工会、工商、建设、公安、司法、卫生、安监等有关单位参加的联席会议，集中研究涉及外来工劳动和劳资等方面的重大问题，使出台的公共政策更加合理、公平、公正。根据明年起执行的《劳动合同法》要求，市劳动保障局在这方面承担着更为重要的主管和执法责任，建议参照国家劳动保障部和省厅的做法，在该局设立外来工管理服务处，全面掌握外来工的情况，着重研究有关政策措施，及时向党委政府提出意见建议。
4.加强劳动保障监察力量，加大行政监控力度。问卷调查显示，在健全外来工利益表达诉求机制的各项工作中，最受认同的是“充实劳动保障监察队伍，健全劳动监察手段”。要增加劳动监察编制，充实一线队伍，改善执法手段，严格执法检查，以更好地规范企业劳动管理行为。从问卷调查看出，“工资按时、足额发放”是外来工最为关注的问题。因此，要建立工资支付监控制度，建立行业外来工工资保证金制度，对欠薪行为严厉处置；要把维护外来工利益作为企业年审的重要条件。
（二）工会认真履行职能，积极维护外来工合法权益
《工会法》规定：“工会组织代表职工的利益，依法维护职工的合法权益”。充分有效地发挥工会的作用，是解决外来工利益表达和诉求问题的主要途径。
1.工会作为维权主体应适应现实变化，增强工作的创造性。随着城市化的推进、所有制与产业结构的调整和社会的变迁，工会维权的主体已从公有制企业转到兼顾各类非公有制企业、从传统固定领域转到兼顾灵活雇佣领域。外来工作为城市职工队伍的重要组成部分，工会在为其代言方面肩负着其他组织无法替代的责任。全国总工会和省总工会提出了“农民工有困难找工会”的要求，市各级工会应主动及时地向党和政府反映外来工的困难和问题，使工会真正成为外来工之家，成为外来工乐于反映利益诉求的主渠道。党委和政府要关心支持工会的自身改革，形成党委领导、政府支持、部门配合、工会独立自主地开展工作的格局，减少基层工会对行政的依赖，支持工会切实履行维权的职能职责。
2.以灵活多样的方式组织外来工加入工会。外来工加入工会是宪法和法律赋予的法定权利，也是我国产业工人主体构成变化的必然要求。要大力推动非公有制企业建立工会，最大限度地把外来工组织到工会中来；在新经济组织中推进党建带工建，在组建党组织的同时带动组建工会；推广成立建筑工地工会的做法，不断总结经验，使之更趋于规范；针对不同行业、不同单位外来工的特点，采取不同方式吸纳外来工加入工会。进一步研究解决不同企业建立工会组织、保护工会干部、发挥工会作用的问题，并探索建立非公企业工会主席利益保障机制。
3.为外来工提供更完备的援助服务。可借鉴华东一些城市的经验，在总工会成立外来工援助服务中心或维权中心，配备专职人员，专门面向外来工服务；探索建立工会全权代理外来工劳动仲裁或诉讼的委托代理制度，使发生劳动争议后因为生活无着而被迫回乡的外来工也能获得解决劳动争议的机会；建立市总工会与相关单位联手维权机制，签订《联合维权合作意向书》。发动律师及其他专业人士开展公益活动，在社区、工厂设立外来工权益维护点，便利求助。各级工会要大力争取，使企业调解组织内有外来工代表参与。总之，要最大程度地将外来工吸纳到合法的工会维权渠道来，避免将他们推到一些不合法的维权组织中。
4.完善三方协商机制。为了让这一已形成的机制发挥更大作用，可考虑由总工会组织进一步深入到外来工群众中了解真实情况和需求，为其代言，使外来工的利益诉求在三方协商机制中有更充分的表达；要建立三方协商的应急机制，在出现重大劳动关系矛盾和利益冲突时发挥作用。同时，要想办法把三方协商机制进一步延伸到基层，努力把各种矛盾和纠纷解决在基层。
（三）加强普法宣传和培训教育，提高外来工维权意识和水平
市普法、劳动保障、总工会、共青团、妇联、公安、建设、工商、流动人员管理办、出租屋管理办等部门要通力合作，联合开展对外来工法制宣传和教育培训活动。
1.加大对外来工的教育培训力度。政府相关部门和用人单位要按照劳动法的规定和国家六部委《2003－2010年全国农民工培训计划》的要求，加大投入，强化对外来工的培训。在重视职业技能培训的同时，要注重劳动法、劳动合同法、工会法、安全生产法、职业病防治法等法律法规和地方法规政策的培训，提高依法维权意识，熟悉维权方法，增长维权勇气。
2.改进对外来工的教育培训方法。针对外来工文化基础薄弱、工作“三班倒”、工余时间少等实际情况，与企业和有关团体合作开展“送法到企业”活动，免费派发普法和办事手册、VCD等，举行现场咨询、专题讲座、有奖问答等多种法制宣传活动，并利用墙报橱窗、户外电子显示屏等开展宣传教育，努力形成长效机制，不断提高外来工的法律知识和维权意识。这样既有利于促使外来工有效、理性地表达诉求，又利于单位、企业的和谐稳定。
（四）充分发挥新闻媒体监督作用，支持和保护外来工合理维权
1.及时对劳动违法行为进行舆论监督。公共媒体是抨击时弊、抑恶扬善的社会监督利器，许多侵害外来工利益的案件就是在新闻媒体的揭露下得以解决的。市属新闻媒体要大力宣传用人单位的社会责任和义务，有针对性地宣传外来工的劳动和贡献，引导全社会关心、尊重外来工，对侵害外来工权益的问题予以揭露和抨击，对尊重维护外来工权益的典型和好的经验予以褒扬和宣传。
2.在报刊、电视、广播等媒体开设“外来职工心声热线”、“外来女工心声热线”等专版、栏目，为外来工提供维权指引，使媒体成为外来工乐于表达利益诉求的渠道。同时，建立新闻媒体与劳动监察、工会等部门的联动机制，形成监督合力。
（五）保障外来工政治权利，提高外来工诉求的影响面
外来工不但人数众多，且随着时间的推移，文化层次也在不断提高，表达意愿的意识不断增强。因此，在人大和政协组织中应当有外来工代表，使他们在人大、政协的会议上有发表意见、表达心声的机会，使其诉求在重大决策和政策调整中得到体现。
1.我市人大、政协等组织应逐步吸纳优秀的外来工代表。据了解，义乌、泉州等地的人大和政协已给外来工分配了名额，外来工代表还可以列席人大和政协会议。我市应在这方面逐步展开探索，使党代表、人大代表、政协委员、总工会委员中，都有一定比例的外来工代表，逐步建立和拓宽外来工反映心声和意愿的渠道。
2.探索选举制度的改革，创造条件让外来工参与本地的人大选举。外来工在城市生活、工作的时间越长，对政治权利就越关注。允许外来工在经常居住地参与选举，是适应客观趋势、落实其民主权利的重要方面。这样有利于政府倾听到这个人数众多的群体的呼声，在制定公共政策时兼顾其利益，有利于外来工融入当地政治生活，有利于平衡利益、减少冲突。
（六）完善劳动争议处理制度，为外来工维权提供便利
由市人大法制委与市政府法制办将完善劳动争议处理制度的意见呈报国家和省有关部门，力争使劳动争议处理制度更适应外来工这一群体的特殊性。
1.理顺劳动仲裁体制。实施劳动仲裁相对独立于行政体制之外的改革，推进劳动仲裁机构实体化和仲裁员队伍职业化、专业化，建立公正、便捷、高效的劳动仲裁机制，提高劳动仲裁的公信力和权威性。此外，应适当延长劳动仲裁的申请期限，合理规范仲裁程序。
2.在法院建立巡回劳动法庭。针对外来工劳动争议案件虽多，但案值金额少、案情简单的特点，建立劳动法庭专门审理劳动纠纷，适用相对简单快捷的法律程序，降低费用；对外来工追索工资、赔偿金等劳动争议案，实行诉讼费用缓交或由用人单位预付的制度；扩大劳动争议案举证责任倒置的适用范围，方便外来工积极维权。
（七）引导、规范民间服务组织建设，搭建多元利益表达架构
胡锦涛总书记在十六届四中全会上指出：“要发挥社团、行业组织和社会中介组织提供服务、反映诉求、规范行为的作用，形成社会管理和社会服务的合力。”改善外来工处境，健全外来工利益表达和诉求机制，除党政部门、工青妇团体要充分发挥职能作用外，还需要民间服务组织、中介组织等社会力量的广泛参与。
1.规范民间服务组织的发展。目前有一些民间组织和团体为外来工提供法律援助、维权咨询、职业教育和文化娱乐等服务，对这种现象应引起重视和关注。调查中许多同志认为，对这种现象不宜硬性禁堵或置之不理放任自流，宜加强引导和规范，使之成为政府管理的有益补充。对经审核符合规范的民间服务组织提供适度的扶持，纳入管理范围，引导其发挥正面积极作用，有利于形成多方参与、共建和谐劳动关系的局面。
2.逐步引导外来工自律性组织。政府可考虑通过与流出地政府驻穗办事机构共同管理等形式，使对外来工的管理形成流出地政府管理、劳务地政府管理和自我治理三重机制，积极引导外来工组织实现自律功能，防止外来工无序违规维权或被不法势力插手利用而影响社会和谐稳定。
