市政协常务委员会
（2008年5月30日）
[领导批示]
中共广东省委常委、广州市委书记朱小丹同志在此建议案上批示：“市政协这项专题调研抓住了支农投入如何更直接惠及农民的大问题，请市各有关部门和区（市）认真办理，并在实践中作深入探索。”
“三农”工作是全党工作的重中之重，加大财政对“三农”的投入是发展农村经济，增加农民收入，加快社会主义新农村建设，促进城乡一体化发展的重要措施。为了解我市财政资金对“三农”的投入与使用，以及促进农民增收的情况，根据张广宁市长的点题和市政协主席会议决定，市政协经济委组织了农业界的委员，并邀请市民建和政府有关部门代表参与，在3－4月份开展了专题调研。调研组先后走访了市农业局、市财政局、市林业局、市水务局、市统计局、市科技局、从化市、番禺区、增城市、花都区，分别召开了村镇干部和农民代表、农业专家学者、农业龙头企业经营者座谈会，并且到江苏、安徽等地考察财政支农工作的做法和经验。调研结果表明，在市委、市政府的高度重视下，我市涉农资金投入逐年增大，改善了农村环境，推动了农业发展，促进了农民增收，但也存在一些急需解决的问题。现将调研情况及建议报告如下。
一、广州市2005～2007年财政涉农资金的基本情况
国家支农资金的范畴是指各级财政以农村、农业、农民为主要受益对象，用于农村建设、农业发展、农民增收而投入的资金，是贯彻落实“工业反哺农业、城市支持农村”战略的重要途径，是政府调控和保护农业的主要措施。广州市涉农资金的范畴比国家支农资金的范畴更广（见图1）。
图1 2005-2007年市财政涉农资金总投入结构图资料来源：市财政局
本次调研以市本级和部分区（县级市）三年来的财政涉农资金投入和农民年人均纯收入变化作依据，着重研究我市财政涉农资金与促进农民持续增收的关系。
（一）涉农资金投入逐年增大
广州市现有本市户籍农业人口228万，占全市户籍人口的38 %；农村面积约占全市行政区域的70%，可耕地面积为193万亩，2007年农业总产值285.4亿元。广州市的农民以不到全省6%的耕地面积创造了全省10%的农业产值，为市场提供了丰富的农产品供给，为城市的生存与发展提供了绿色的生态环境。
多年来，市委、市政府高度重视“三农”工作，财政涉农资金的投入逐年增加, 2005～2007年的投入情况和结构如表1、图1所示。
表1：2005～2007年市本级财政一般预算收入和涉农资金投入情况 单位：亿元
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年 份 |
地方财政一般预算收入 |
增 幅 |
涉农资金预算投入 |
增 幅 |
|
2005 |
371.26 |
22.58% |
28.10 |
不可比 |
|
2006 |
427.08 |
15.04% |
32.76 |
16.58% |
|
2007 |
523.79 |
22.64% |
37.77 |
15.30% |
注：2005年涉农资金预算投入与2004年的统计口径不同，增幅不可比。
（二）涉农资金给“三农”带来新变化
我市财政涉农资金的投入有效地增强了农业基础设施和经济发展能力，改善了农村生产、生活和投资环境，推进了农村社区建设和公共服务，促进了农民增收：
——促进农业规模化生产。坚持每年投入08亿元用于推进农业产业化生产经营，经过多年努力，目前有农业企业和规模以上农场4398家，其中国家级、省级、市级农业龙头企业68家，规模经营的农业产值已占全市农业总产值的41.9％。通过大力推广“公司+基地+农户”的产业发展模式，农业龙头企业的辐射带动作用不断增强，有效带动了农户增收。如番禺区扶持的16家龙头企业2007年产值38.19亿元，带动农户7.2万多户，户均增收5569元，比上年增加1325元。
——推进农田（鱼塘）标准化改造。三年累计投入2.934亿元，对16.84万亩农田和5.7万亩鱼塘进行标准化改造。截至2007年底，累计完成117万亩农田（鱼塘）标准化建设。经连片整治后的农田（鱼塘）产出提高，种养结构优化，租金增加30－50％。以番禺区石楼镇海鸥岛为例，该岛2万亩鱼塘改造后，仅租金一项每年就为农民和村集体增收1800万元。改造后的海鸥岛水产养殖基地被国家农业部确认为全国水产标准化示范区。
——加强水利基础设施建设。2005年～2007年,财政涉农资金用于水利建设的支出累计达5178亿元，占涉农资金总投入的43.14％。通过实施城乡防灾减灾工程、修建加固水库堤围以及珠江两岸的整治，有效地提高了保障城乡用水安全和抗御自然灾害的能力，也美化了城市环境。
——建设绿色生态屏障。对林业的投入三年累计8.57亿元，占涉农资金总投入的7.14％。实施“森林围城，城在林中”战略；推进青山绿地工程，完成绿化面积1075公顷；加强生态公益林保护，发放补偿金1.28亿元；开展城市各大出口和高速公路的绿色通道建设，新农村绿色家园建设等,不断改善城乡生态环境,保证了农业的可持续发展,增加了城市绿化面积。
——加快科技兴农步伐。开展了“农业良种补贴工程”(注1)、“新型农民科技培训工程”、“农业科技进村入户工程”等，加大推广农业技术力度。市农业技术推广中心先后推广新优品种200多个，引进科技成果和先进使用技术30多项，如水稻控释肥一次性施肥技术（注2）、推广种植胡萝卜新品种SK316等。目前全市农业科技进步贡献率（注3）、科技成果转化率、良种覆盖率分别达到55%、73%和91%。实行农机购置补贴（注4），推动了农业机械化发展。番禺区被国家农业部评为全国农业机械化示范区。
——农村社区建设和公共服务不断改善。三年来投入农村教育15.5亿元，占涉农资金总投入的12.58％；投入农村医疗和计划生育方面227亿元，占涉农资金总投入的1.9％，全市农村合作医疗参合率达99.4％；投入农村富余劳动力转移就业培训0.2758亿元，培训农民15万人，转产14万人，有效地增加农民工资性收入。开展新农村建设“二规三清四有五通”工程（注5），全面完成“五通”工程建设，基本完成“村村通公交车”；扎实推进“村村通信息网络”，市农业信息中心被评为全国农业信息化示范单位；农村公共文化和体育事业不断发展。
（三）涉农资金促进了农民增收
由于各级政府认真贯彻实施各项强农惠农政策，我市农民收入三年来保持稳定增长，2007年我市农民年人均纯收入达到8613元，分别比全国、全省高4473元和2989元。（见表2）。
表2：2005～2007年市、区（县级市）和全省、全国农民人均纯收入情况 单位：元
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地 区 |
2005年 |
增 幅 |
2006年 |
增 幅 |
2007年 |
增 幅 |
|
广州市 |
7,080 |
6.9％ |
7,788 |
10.0％ |
8,613 |
10.6％ |
|
番禺区 |
8,861 |
5.3％ |
9,476 |
8.3％ |
9,992 |
6.0％ |
|
花都区 |
6,614 |
4.7％ |
7,170 |
8.4％ |
8,012 |
11.7％ |
|
增城市 |
5,217 |
5.1％ |
5,682 |
8.9％ |
6,624 |
16.6％ |
|
从化市 |
4,693 |
7.6％ |
5,080 |
8.3％ |
5,683 |
11.9％ |
|
广东省 |
4,690 |
7.4％ |
5,080 |
8.3％ |
5,624 |
10.7％ |
|
全 国 |
3,255 |
10.8％ |
3,587 |
10.2％ |
4,140 |
15.4％ |
注：由于市和部分区（县级市）分别采用不同调查样本的抽样统计，因此，各区（县级市）与广州市数字散总不符。
近年实行的惠农“直补”项目有良种补贴、农机购置补贴、能繁母猪补助、种粮直补（注6）、农资综合直补（注7）、生态公益林补偿等，在一定程度上提高了农民的经济收入。这部分财政补贴三年累计225亿元，但人均年补贴收入也只有33元。
农民人均纯收入由工资性收入、家庭经营收入、财产性收入、转移性收入四部分构成（注8）。我市农民人均纯收入的结构及变化趋势见图2、图3。
图2 2007年广州市农民人均纯收入结构图
资料来源：市农业局图
3广州市农民人均纯收入结构比重变化图
资料来源：市农业局由图可见，1、工资性收入是我市农民的主要收入且近年来保持快速增长。占农民人均纯收入的比重由2000年的40％上升到2007年的62.6％。“十五期间”，工资性收入增长对农民增收的贡献率达到97％，务工成为农民收入最重要的增长点。2、家庭经营收入的重要性大幅下降，由2000年的43.86％下降到2007年的23.06％。3、财产性收入和转移性收入结构变化曲线虽然比较平稳，但是绝对值也有所增长。
毫无疑问，财政涉农资金与农民增收有着紧密的关联度,是一种成正比但不同步的关系。但每项涉农资金的投入对农民增收的作用各有不同，有的投入小却对农民增收作用大，如农民转移就业培训；有的投入似乎与农民收入无直接关系却改善了农村社区生活环境，如“五通”工程；有的间接增加了农民收入，如农田基础设施、鱼塘的改造；而关联强度最大的是各种惠农直补政策，如种粮补贴等。
值得注意的是，我市农民的持续增收呈缓慢趋势并存在三个值得注意的问题：
一是我市农民家庭经营纯收入下降较大，2007年人均家庭经营收入1985元，比2000年的2620元下降24.3％。根据这八年务工人口的比例只上升了一个百分点，折算出实际下降近24％，这反映出农民经营的水平在下降。
二是我市城乡居民收入差距仍在扩大，已由2000年的2.29倍扩大到2007年的2.6倍；三是我市农民年人均纯收入和增长幅度不但低于苏州、上海、宁波、北京、杭州等先进地区,而且增幅也低于全国平均水平（见表3）。
表3： 2005～2007年我市和其他城市农民人均纯收入对比 单位：元
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地 区 |
2005年 |
增 幅 |
2006年 |
增 幅 |
2007年 |
增 幅 |
|
广州市 |
7,080 |
6.9％ |
7,788 |
10.0％ |
8,613 |
10.6％ |
|
苏州市 |
8,393 |
11.9％ |
9,278 |
10.5％ |
10,475 |
12.9％ |
|
上海市 |
8,342 |
10.2％ |
9,213 |
10.4％ |
10,222 |
10.95％ |
|
宁波市 |
7,810 |
11.3％ |
8,847 |
13.3％ |
10,051 |
13.6％ |
|
北京市 |
7,860 |
9.6％ |
8,620 |
9.7％ |
9,559 |
10.9％ |
|
杭州市 |
7,655 |
10.1％ |
8,515 |
11.2％ |
9,549 |
12.1％ |
|
全国 |
3,255 |
10.8％ |
3,587 |
10.2％ |
4,140 |
15.4％ |
二、我市财政涉农资金投入和使用方面存在的问题
（一）涉农资金统计未能全面真实反映支农投入
目前我市财政涉农资金是一个涵盖面很广的概念，既涉及到各职能部门对“三农”的投入，如医疗、教育、科技等；也涉及归于农口部门的各项支出。2007年市本级财政涉农资金预算数为37.77亿元，决算数则为46.75亿元。按现行的部门预算支出的管理办法，一些非农业性支出，如京珠、北二环高速公路、广汕路、广深铁路两旁的绿化带建设、市区河涌整治、联邦快递的水利配套等，也都被统计入涉农资金,因而各部门的统计数字不一致，市、区（县级市）和镇的说法也不一。这种统计上的不科学，与《中华人民共和国农业法》（以下简称《农业法》）和中央1号文的要求不相符，容易遮盖农业发展资金不足的矛盾，甚至给人以财政资金投入巨大而农民收入增幅不明显的错觉。
（二）涉农资金安排结构欠合理
从整体看，我市涉农资金投入近年来一直在增加，但资金安排结构不够合理，尚需要进一步调整。
1涉农资金用于农业和农民的直接补贴少。国际上，许多国家都普遍实行直接增加农民收入的生产补贴。据资料报道，美国农民每人每年大约可得到4万美元的财政补贴，日本的补贴更高，例如农民每养一头奶牛，每年可得到大约9000美元的补贴。我国各地的补贴也不同。苏州等地的粮食直补标准是60－80元/亩，上海今年粮食直补标准也将调整为70-150元/亩。我市农民家庭目前得到的财政补贴标准较低且多年不变，如种粮补贴从2004年以来一直是10元/亩，农资综合直补标准是19－44元/亩。生态公益林补偿标准也是近三年来保持在16元/亩不变。由表4可见，我市农民2005-2007年人均转移性收入（包括了财政对农业生产的直接补贴）与北京、上海等地差距较大。
表4.京、沪、穗2005－2007年农民人均转移性收入情况 单位：元
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2005年 |
2006年 |
2007年 |
|||
|
本期 |
同比增减 |
本期 |
同比增减 |
本期 |
同比增减 |
|
|
北京 |
508 |
18.1％ |
631 |
24.2％ |
770 |
22.0％ |
|
上海 |
737 |
48.3％ |
999 |
35.5％ |
1291 |
29.8％ |
|
广州 |
277.5 |
46.7％ |
335.6 |
20.9％ |
299.8 |
-10.7％ |
另外涉农资金用于发展农业生产的补贴也明显偏少，如农民急盼的种植、养殖业的各种农业保险项目至今仍未开展。
2涉农资金用于农业发展的专项资金少。从涉农资金使用情况看，资金投入偏重于江河治理等水利工程基础设施建设，由于是阶段性工作重点，故此年年投、反复投、多年占大头，而用于对农民经营性收入影响较大的农业发展专项资金则明显不足。从三年的实际决算中可见，用于水利的投入占4314％，而用于发展农业的专项资金明显偏小，仅占总投入的1473％（见图1）。在2007年预算中也反映出，水利资金的投入占总预算投入37.77亿元的52.9％，而农业专项资金仅占总投入的14.2%（见图4），其中分配到农业产业化现代化和农田、鱼塘标准化改造的两部分资金合计只有2.52亿元（见图5），仅占当年涉农资金预算的6.67%，这也造成了我市农田（鱼塘）标准化整治的进度慢。
资料来源：市农业局
图5 2007年市农业专项资金5.54亿元预算投入结构
资料来源：市农业局
3.涉农资金中非农业支出占有一定比例。据有关部门提供的情况表明，2007年用于城区河涌整治6.47亿元、占当年涉农资金支出决算数46.75亿元的13.84％。三年来，我市涉农资金中用于江海堤围达标和除险加固建设10.6亿元，占水利总投入的55.5％；用于青山绿地工程一、二期的建设4.461亿元，占林业总投入的54.5％，其中一期工程建成了16条城市主干道林带；用于城区(镇)绿化建设0.353亿元，占林业总投入的4.3％；用于京珠、北二环高速公路、广汕路及流溪河、增江河绿色通道建设01831亿元，占林业总投入的2.23％。可见，非农业支出在涉农投入中占有一定的比例。
（三）部分农业专项资金被调用
近年来从农业专项资金中抽调出来用于新农村示范点建设、山区镇建设等农村社区建设的支出比重逐年上升，虽解决了城镇一些基础设施建设问题，但一些急待促进农民增收的措施却未能及时实施，加上有些基层干部热衷于把财政拨款掌握在自己手上搞基建项目，使得农业专项资金中真正用于农业支出的比重逐年下降。
由于农业发展的专项资金占涉农资金的份额少，以及农业生产周期较长，容易受自然灾害和生态环境等诸多因素影响,加上近年来柴油、化肥、农药等农业生产资料价格大幅上涨，农业成本增加，都使得农民经营收入下降。
（四）涉农资金使用效率低
2005～2007年市本级财政通过农口部门转移支付给区（县级市）的资金共49.56亿元，占农口部门（农业、林业、水利和气象部门）投入的涉农资金的65％，但是三年累计支出进度只有52.5％，至今仍有23.53亿元滞留国库未能按期使用（见表5）。一方面是许多农业项目急需资金而得不到支持；另一方面却是有钱花不出去，沉淀在国库。影响资金使用效率的原因：
表5：2005－2007年区（县级市）使用市财政转移支付专项资金情况 单位：亿元
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市级资金拨入情况 |
截至2007年底已拨付 |
滞留国库资金合计 |
支出进度 |
|||
|
三年合计 |
2007年 |
三年合计 |
2007年 |
三年合计 |
2007年 |
||
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市本级 |
49.5557 |
22.8566 |
26.0185 |
4.9835 |
23.5372 |
52.50% |
21.80% |
|
从化 |
5.6990 |
2.0652 |
3.1308 |
0.4516 |
2.5682 |
54.94% |
21.87% |
|
增城 |
7.0731 |
2.7441 |
3.0842 |
0.4362 |
3.9889 |
43.60% |
15.89% |
|
番禺 |
4.3349 |
1.8271 |
3.0730 |
0.8893 |
1.2619 |
70.89% |
48.67% |
|
花都 |
4.8279 |
1.6443 |
3.5432 |
0.8767 |
1.2847 |
73.30% |
53.32% |
一是农业项目规划滞后，前期准备仓促。由于有的区（县级市）没有充分做好前期工作，既没有较全面的预备项目库，又没有把农业项目配套资金落实好，也没有抓紧准备项目的工程设计、勘察测量等，拖延了建设项目的启动，造成市财政下拨资金后使用进度慢。
二是农业项目审批程序繁琐，方法呆板。套用工业项目管理办法来办理季节性、时效性明显的农业项目不妥。以农田基本设施建设项目为例，基层同志反映：上年7月上报本年的项目，至批复时通常已是本年的8－10月，还要进行工程设计、勘察测量、投资评审、招投标、签订合同、政府采购等多个环节，仅投资评审和招投标一般都需三四个月时间，加上许多项目需在农民收获后才能施工，一旦错过季节，往往还要往后推，因此年底前根本无法用完项目资金额度。据统计，2007年市级财政转移支付区县资金22.8566亿元，截至当年12月31日已拨付使用的资金仅为4.9835亿元，只占当年核拨额度的21.8％（见表5）。与江苏省徐州市当年拨付使用进度达到96％的效率相比，我市涉农资金的使用效率确实急需提高。
三是个别涉农部门怕担责任，随意扩大招投标范围。部分基层管理人员怕担责任，把方便留给自己，把困难卸给农民，对低于规定招标标准100万元以下的小额工程也一概实行招投标，不但导致办理周期很长，而且大大影响了基层配套资金、特别是农业企业和农民投入配套资金的积极性，还大大降低了财政支农资金的促进作用。
四是资金整合试点工作推进缓慢。财政部早在2005年就开始推行支农资金整合（注9）试点工作。我市虽已拨款500万元，选择花都区作为试点，但至今仍然停留在制订方案阶段。而安徽省2005年在金寨县试行支农资金整合后，2007年已将整合试点县扩至14个。资金整合向重点项目倾斜，加快了农业发展，促进了农民增收，取得了明显成效。从2006年统计的整合效果看，支农资金下达时间较以往提前了4个月，资金集中管理带来的节约率至少在30％以上，试点县的农业总产值比全省平均水平高出4.5个百分点，年人均纯收入比全省平均水平高491元。
（五）农业保障服务体系建设滞后
一是农业贷款担保业务基本未开展。广州市融资担保中心刚起步且规模甚小，自2006年成立至今仅为20个龙头企业提供担保贷款额0.72亿元,虽已发放贷款金额0.4934亿元，但远远未能满足农业企业的需求。农户由于无财产抵押，农业生产贷款几乎都是可望而不可及，农村金融极不活跃。而苏州市去年整合支农资金2亿元，建立由政府全额出资的农业担保有限公司，为农村合作经济组织、农业龙头企业、农户创业及各类涉农服务提供融资信用担保。按照1∶6放大效应，该公司可为农民提供12亿元的贷款担保额度，截至2007年12月，累计担保额达8.84亿元，有效地解决了农业发展的金融服务问题。
二是政策性农业保险项目基本未起步。我市2006年才开展了国家指定的能繁母猪保险一个项目，其他保险项目都没有开展。农业的弱质性特点注定了农业经济依然是高风险的产业。今春低温冻雨灾害就使我市14.6万亩鱼塘受灾，经济损失5亿多元，许多大型种养户发展步伐倒退几年，中小种养户甚至面临生存危机。与华东地区的苏州、上海等地相比，我市在农业保险方面差距甚大。如苏州率先实行了政府强制购买与农民自愿购买相结合的农业保险方式，不仅开设了能繁母猪、小麦、油菜、水稻、生猪、养鸡等保险项目，而且下属的吴江县还根据本地需要开展了桑蚕保险项目。上海市从2003年起就实行了公共财政对农业保险的补贴，开设险种达17项，保费低、投保面大。其中水稻保费为1.2％，投保面达85％，奶牛保费在1％至3％之间，投保面达80％。
三是农业生产科技服务薄弱。市本级三年累计投入农业科技资金1.05亿元，仅占涉农资金总投入的0.88％，投入明显偏低，区（县级市）在这方面的投入就更少。近几年禽流感、生猪蓝耳病等时有发生，但农村防疫力量薄弱，技术人员后继乏人。在从化市的乡村里最年轻的兽医已经是67岁，难以胜任各种防疫治疗工作。建立一个确保农业持续稳定发展的保障服务体系已是刻不容缓。
三、合理安排财政支农投入促进农民增收的建议
（一）进一步提高合理安排财政支农投入促进农民增收重要性的认识
2004年以来，中央连续下发了五个1号文件，有力表明了国家对“三农”工作的高度重视。我们应当从国家安全和稳定的战略高度，重视发展现代农业和促进农民增收。“农民富、国家富”。农民收入上不去,必然影响农产品供给，制约经济社会发展，拖延和谐社会建设，甚至危及国家安全和社会稳定。在当前我市不断完善最低工资制度以及建立工资随物价水平逐年增长制度的新形势下，城乡居民收入差距有加剧扩大的趋势。因此，促进农民增收的工作既重要又迫切。我们要在建设“首善之区”中，充分发挥中心城市的综合优势，对农业提供全面而强有力的支持。要对照国内先进城市找出差距，学习和吸取世界先进国家的经验做法，充分运用WTO农业协议规定的政策允许，创新财政资金对农业的保护和支持的有效做法，进一步缩小城乡居民收入差距，逐步实现城乡公共服务均等化，让农民也能够共享社会改革发展成果。广州市经济基础雄厚，工业反哺农业的条件优越，城市支持农村的优势明显，完全有能力把农业产业化发展好，把社会主义新农村建设好，把农民的经济收入和生活水平大幅度提高，成为辐射和带动全省、华南乃至更大范围地区的现代农业发展的表率。
（二）进一步坚持“四高于”原则和投入重点
建立健全财政支农资金稳定增长机制和考核制度。《农业法》第38条规定：“中央和县级以上地方财政每年对农业总投入的增长幅度应高于其财政经常性收入的增长幅度”，今年中央1号文再次强调并提出“财政支农投入的增量要明显高于上年、国家固定资产投资用于农村的增量要明显高于上年、政府土地出让收入（注10）用于农村建设的增量要明显高于上年”。我市各级财政应严格贯彻执行《农业法》和中央1号文件精神，把财政支农资金纳入市本级和区（县级市）财政预算，切实做到“四个高于”，在实际工作中要确保财政支农资金下达后一年内拨付使用率达到80％以上，从根本上扭转我市近几年资金使用率甚低的状况。建立切实可行的考核制度，把“四高于一确保”作为市委、市政府考核有农业的区（县级市）和相关职能部门党政领导班子的重要内容，作为各级人大常委会监督政府依法行政的重要方面，确保财政支农资金稳定增长和有效使用。
财政支农资金重点向现代农业和农民直接利益倾斜。农业的基础产业地位和弱质性行业特征，决定了政府必须通过财政转移支付对农业的发展提供支持，促进农民增收。近年来，中央财政一直大幅度提高对“三农”的投入，增量前所未有，增幅远远高于我市（见表6）。温总理今年3月再次强调：中央财政支农投入在比上年增加1307亿元的基础上，再增加2525亿元，主要用于直接补贴给农民发展农业生产。
表6. 2006-2008年中央财政支农资金与广州市本级财政涉农资金投入情况 单位：亿元
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年 份 |
中央财政 |
广州市本级财政 |
||||
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支农资金 投 入 |
增量 |
增 幅 |
涉农资金 预算投入 |
增量 |
增 幅 |
|
|
2006 |
3397 |
422 |
14.18％ |
32.76 |
4.66 |
16.6％ |
|
2007 |
4318 |
927 |
27.11％ |
37.77 |
5.01 |
15.3％ |
|
2008 |
5625 |
1307 |
30.27％ |
44.90 |
7.13 |
18.9％ |
广州市财政收入一直保持高速增长，总量名列全国大城市的前三名，应当跟上中央财政的步伐，按照《财政部关于进一步加强财政支农资金管理的意见》（财农〔2008〕9号）精神，合理安排支农资金支出结构，更多地投放到发展现代农业、推动农民收入增加和生活条件改善的项目之中，促进农民增收。在结构分配上，加大农业发展专项资金的投入比例，特别是用于农业基础设施的建设、农业龙头企业的培育、农业规模化生产的发展资金等。在使用方向上，向推动土地流转发展农业规模化经营倾斜，向整合发展农业主导产业倾斜，向发展农业总部经济倾斜，向提高农民收入的“造血”项目倾斜，向边远山区的农民倾斜，向农民的直接利益倾斜。在资金投入上，要避免近年出现的增幅年高年低的波动状况，保持较高增长。
（三）进一步落实财政支农投入促进农民增收的措施
1加快推进现代农业规模化发展。
制定促进土地流转的财政补贴政策。分散、落后的小农生产方式难以有效提高家庭经营收入，土地集中使用是发展现代农业的首要条件。应学习上海、苏州等城市的经验，尽快制定土地流转财政补贴的政策措施，引导和支持农民在自愿有偿和不改变农业用地性质的前提下，以租赁、入股等方式，推进土地向农业龙头企业和专业户集中，实行规模化、集约化和股份化经营。农民也可以通过土地流转获得租金、红利及劳务收入等稳定收益，提高经营收入。
制定鼓励农民建立合作组织的优惠措施。农业专业合作经济组织可以提高农民进入市场的组织化程度。目前我市仅有农民专业合作经济组织78个，会员11022人，农民的组织化程度甚低，发展速度缓慢。江苏省徐州市已发展各类农民专业合作经济组织1896个，合作组织拥有成员数和带动农户数共130.4万户，占全市农户总数的73.2％；培育优势品牌农产品367个；合作组织成员比非成员年人均增收710元。国际上农业合作组织在现代农业体系中占有重要的地位。在日本，超过97%的农民参加了日本农协，超过90%的农产品销售和80%的生产资料购买都是通过农协来完成。由此可鉴，我市应加快制定各项优惠措施，如对合作组织的生产贷款提供担保、提高合作组织的农机购置补贴比例等，积极引导和鼓励农民建立合作组织，逐步发展为股份公司，还可进一步成为农业总部经济的载体。
加快发展现代农业总部经济。农业龙头企业是发展现代农业带动农民致富的领头人，农业总部经济是现代农业组织方式的创新。要加强项目补助、贷款贴息等政策支持，培植更多技术先进、产业关联度大、带动能力强、有较强市场竞争力的农产品加工龙头企业（如花都炭步的广州陆氏水产企业有限公司，一年加工的水产品数量就需要5万亩鱼塘的产量），带动农民实现订单式生产、销售及“揾工”就在家门口。要尽快推进“江高中央大厨房”建设，实现农产品规格化和跨城域生产，连锁式经营，网络化贸易，电子化结算，打造广州农业总部经济大载体。
加快农田和鱼塘标准化改造步伐。广州只有193万亩耕地，按户籍人口780万，人均也不到二分五。如果以常住人口逾千万计算，人均资源更少。要增加农民经营性收入，就要使有限的耕地面积发挥更大的效益，必须大力推进农田基础设施建设，促进种植结构优化，提高土地产出率。目前，农田标准化整治工作除番禺区已经完成外，从化、增城和花都只完成了1/4或1/3。全市在2010年前需完成标准化改造的农田和鱼塘分别还有28.8万亩和5.8万亩，按照2500元/亩补贴标准计算，约需资金8.65亿元。建议加快整治进度，确保实现2010年农田基础设施建设目标。
加快发展农业第二、第三产业。要建立农业综合经济概念，把提高农民经营收入扩大到农业产业化的产前、产中、产后三个环节。如大力发展农产品精深加工业、农产品保鲜储藏业、农业种子种苗产业等农业二、三产业，充分延伸农业产业化链条，实行一、二、三产融合。稳定农业生产资料价格，加强农产品流通领域的管理，着力研究解决农产品提价而农民收入不增加的问题，有效促进农民增收。“无商不活”，要加大财政支农资金对农产品现货批发市场建设的支持，帮助建立起畅通的农产品交易渠道,如从化市江浦街上罗沙村的“水果交易市场”建成后，农民售卖水果渠道畅通，时间缩短，交易规范，价格提高，批量增多，收入增加。要制定鼓励农民发展“农字”第三产业的配套政策措施，以建设生态农业、观光农业、休闲农业为抓手，通过整理、挖掘民俗文化和农耕文化，加快发展以“农家乐”旅游休闲为特色的“农字”第三产业。
2加快构建农业现代服务体系。积极推进我市农业现代服务体系的发展，包括农业信息、金融、科技推广等。当前重点要搞活农村金融，构建财政支持、政策引导、市场化运作的农业担保和农业保险体系。
大力推进农业贷款担保。学习苏州市的经验，整合部分支农资金用于加强农业担保的投入，按照市场化运作方式，放大财政支农资金的投资效应。降低贷款担保门槛，扩大贷款对象，重点解决农业龙头企业、农民合作经济组织、专业户等贷款难的问题。引导社会资本参与对农业和农村的投入，实现财政引导机制和担保撬动机制的有机结合，有效解决农业和农村发展的资金需求。
加快出台政策性农业保险。政策性农业保险是财政支持农业发展、保障农民收入的农业补贴措施。我们在江苏、安徽等地的考察中，当地农业部门都高度评价农业保险的作用。如苏州市种粮保险保费的60％由政府补贴。以20亩水稻计算为例，全年保费总共是207.90元，农民只要交83.16元的保费，如果遇到合同规定的自然灾害，最高可获693元/亩的理赔。我市应当按照财政部今年下发的《中央财政种植业保险保费补贴管理办法》和《中央财政养殖业保险保费补贴管理办法》，选择一些与民生关系密切和有产业优势的种植、养殖业项目，加快出台各种专项农业保险，分散和降低农业生产的风险，提高农民生产性贷款的还贷安全系数和预期收入的保险系数。综观世界各国，凡是农业保险搞得较好的国家如美国、加拿大、日本、墨西哥、巴西等，都离不开政府在税收、保费补贴等方面的政策性支持。我们应当用世界眼光，借鉴国内外的先进经验，结合农业信贷政策，把支农资金投入与化解农业风险结合起来，形成对农业的信贷、保险相结合的保障服务体系。
加快农业科技服务体系的建设。小平同志指出：“农业的根本出路在科技”。加快农业技术的推广应用是促进农民增收的重要一环。2006年广州市一项对农民的调查显示（注11），受访农户最期盼政府加强改进的农业生产服务前三项依次是：加强新技术推广、改良和引进品种、加强农业科技培训和生产指导。因此，应加强以农业实用科学成果为主要内容的农业科技推广，以政府购买服务的方式，促进农业科技成果向农户普及、推广、转化和应用;加强农民特别是青年农民掌握科学种养技术的培训，培育有文化、懂技术、善经营的新型农民；加强种植、养殖业的防病防疫工作，研究解决乡村兽医待遇低、后继无人的问题；落实区（县级市）农产品检测中心的经费，做好农产品生产的安全监测等。
3大幅度增加财政对农业和农民的补贴。农业补贴是政府通过财政对农业进行转移支付的一种形式，最终的目的就是直接或间接地增加农民的收入。我们应当解放思想，大胆创新财政支农投入方式，调配部分支农资金，通过开设种类更多、范围更广、标准更高的农业补贴项目，鼓励农民从发展农业生产中增加收入。国际上越是先进发达的国家对农业的发展越重视，对农民的补贴越多。2002-2007年美国农民收入中来自国家财政性支农补贴高达20%。中央2007年1号文也要求“各地用于种粮农民直接补贴的资金要达到粮食风险基金的50％以上”。因此，应尽快提高我市种粮补贴和各项“直补”标准，并建立“直补”标准随农业生产资料价格波动或参考市民平均生活水平而逐年调整的机制。根据实际情况增设各种农业补贴项目，如开设规模养殖的奶牛良种和生猪良种补贴，鼓励农民养殖；把农机购置补贴比例由1/3提高到1/2，推动农民特别是贫困山区农民使用农业机具；提供沼气池建设补贴，发展循环经济，支持农民使用新能源，降低农民生活开支；以及开设土地流转、农业保险的专项补贴等，大幅增加农民的转移性收入。
4继续推动农村富余劳动力转移就业。“无工不富”，工资性收入增加是现阶段农民提高收入较快捷有效的途径。应当把富余劳动力的转移就业与城市用工需求对接，增加1～2次转移就业培训机会，有组织、有计划、有针对性地推动农村富余劳动力转移就业。城市社区服务业的发展为农村富余劳动力提供了大量的就业岗位，要帮助农村适龄富余劳动力转变就业观念，积极就业，劳动致富，继续增加农民的工资性收入。
（四）进一步加强财政支农资金的监督管理
建立科学的财政支农投入的统计方法。财政支农投入的统计数据是国家制定相关强农惠农政策措施，进行科学决策的重要参数。支农带有财政支持和转移支付以及工业反哺农业的含意。财政支农的科学统计很有必要。因此，建议我市严格按照《农业法》和中央1号文精神，把我市的支农资金统计真正与中央的支农资金口径相一致，严格以农村、农业、农民为主要受益对象，严格用于农村建设、农业增效、农民增收，确保支农资金促进“三农”、特别是促进农民增收。因此要严格统计，严肃统计，做到各部门一个数，上下一个数，散总应相符。
改革和创新财政支农资金的使用办法。逐步建立科学、规范、高效、安全的财政支农资金使用管理新机制，最大限度发挥支农资金的效益。一是积极探索以奖代补、民办公助、以物代资、补奖结合、先建后补的新办法。二是要严格依照国家、省、市的有关制度规范农业项目投资评审招投标，对低于100万元的小工程项目按规定不需要招投标的,可通过其他更好的方法来提高效率。三是职能部门应牢固树立“为农、兴农、富农”的思想，根据农业季节性明显、时效性强的特点，采取对支农项目实行职能部门联合审批、量化审批程序的办法、缩短审批时间，加快资金支付进度。四是对纳入全市规划逐年整治的农田（鱼塘）基本建设项目，提前下拨前期规划设计的工作经费。五是加强规划，实行项目引导。有关部门要根据发展需要，高标准、科学制定农业发展项目，并予以公布，供农民和农业企业家自愿选择。六是合理确定配套资金。对一些确实无力配套的区（县级市）以及镇一级财政，可施行灵活政策，少配套甚至不配套。
加快推进财政支农资金整合的试点工作。应当按照财政部关于推进支农资金整合工作的要求，加快花都区支农资金整合的试点工作，并在取得经验后迅速推广。把重大的农业项目作为支农资金整合的结合点，建立项目库，采取规划定项目、项目绑资金的方式，在资金下拨渠道不变、资金用途不变的前提下，把各方面的支农资金有机地整合到一个大项目上来，统筹安排，集中使用，以更好地提高支农资金的综合使用效益。
开展财政支农资金使用效果的绩效评价。建立以结果为导向的资金高效使用的管理机制，将绩效评价结果作为以后编制和安排资金预算的重要依据，绩效显著的给予表彰奖励，以实现资金的可持续高效优化配置。积极探索建立财政支农资金绩效评价指标体系，包括项目组织实施评价、资金使用管理评价和资金使用效益评价，不断提高财政支农资金的使用效率和效益。
我们坚信，在市委、市政府的正确领导下，坚持以思想大解放推动“三农”工作大发展，紧紧把握建设首善之区的契机，我市一定能够加快现代农业产业体系建设，促进农民增收，成为全省、全国“三农”工作的排头兵，使我市农民得到更多更大的实惠。
附注：
1良种补贴是指国家对农民选用优质农作物品种而给予的补贴。目的是支持农民积极使用优良作物种子，提高良种覆盖率，增加主要农产品特别是粮食的产量。
2水稻控释肥一次性施肥技术以控释肥料为载体，使肥料养分释放速率符合水稻生长发育的养分吸收需求规律，实现只需一次施肥即满足全生育期的营养需要。
3科技进步贡献率指科技进步对经济增长的贡献份额。它是衡量区域科技竞争实力和科技转化为现实生产力的综合性指标。
4农机购置补贴指国家对农民个人、农场职工、农机专业户和直接从事农业生产的农机作业服务组织，购置和更新农业生产所需的农机具给予的补贴，目的是促进提高农业机械化水平和农业生产效率。
5“两规、三清、四有、五通”指新农村建设工程。“两规”即新村规划和旧村改造规划；“三清”即清卫生死角、清沟渠池塘、清乱搭乱建；“四有”即有排污处理系统、有环卫设施、有村民公园、有绿化林带；“五通”即通电、通水、通电话、通水泥路和通有线电视。
6种粮直补指对种粮农民直接补贴，就是把通过流通环节的间接补贴改为对种粮农民的直接补贴，按粮食种植面积把粮食补贴直接发放到种粮农民手中。
7农资综合直补指统筹考虑柴油、化肥等农业生产资料价格变动对农民种粮的增值影响，由政府对种粮农民给予适当补助，以有效保护农民种粮收益。
8工资性收入指农村住户成员受雇于单位或个人，靠出卖劳动而获得的收入；
家庭经营收入指以家庭为生产经营单位进行生产筹划和管理而获得的收入；
财产性收入指金融资产或有形非生产性资产的所有者向其他机构单位提供资金或将有形非生产性资产供其支配，作为回报而从中获得的收入；
转移性收入指无须付出任何对应物而获得的货物、服务、资金或资产所有权等，不包括无偿提供的用于固定资本形成的资金，一般情况下，指农村住户在二次分配中的所有收入。
9支农资金整合指立足本地实际和经济社会发展规划，以支农资金使用效益最大化为目标，以主导产业或重点项目为平台，在不改变资金性质和资金用途的前提下，把投向相近或目标一致、但来源不同的各项支农资金统筹安排，集中使用。
10土地出让收入指地方政府依法以招标、拍卖、挂牌和协议等出让方式配置国有土地使用权取得的全部土地价款，包括受让人致富的征地和拆迁补偿费用、土地前期开发费用和土地出让收益等业保险再保险制度。
11问卷调查见2006年中共广州市委农村工作领导小组办公室、广州市统计咨询中心、广州市农业信息中心联合开展的《广州市社会主义新农村建设千户问卷调查》。该调查采用分层随机抽样的方法，从白云、花都、番禺、南沙区和从化、增城市选取了38个行政村、1000户农户作为调查样本。
