市政协常务委员会
（2007年9月12日）
[领导批示]
中共广东省委常委、市委书记朱小丹同志在此建议案上批示：“这次市政协常委会议专题议政与市委、市政府改善民生的部署、举措相呼应，突出了公共服务向困难群众基本权益保障倾斜的原则，所提意见建议抓住了为贫困人口排忧解难、提供保障的关键着力点，有助于‘66’条的落实和深化。市各有关部门要积极采纳，以完善政策，推进工作”。
为贯彻中共广州市第九次党代会关于“富民优先、民生为重”的要求，加强对贯彻执行《中共广州市委、广州市人民政府关于切实解决涉及人民群众切身利益若干问题的决定》情况的民主监督，市政协主席会议决定在第三季度常委会议上就“进一步提高对贫困人口的公共服务水平，促进和谐广州建设”开展专题议政。
为开展好这次议政，由经济委员会牵头，办公厅、教科文卫体委员会、社会法制民族宗教委员会与市民建、市工商联以及部分政协委员共同组成专题调研组，在七、八月间先后走访了市民政局等12个政府部门，以及荔湾区、海珠区、从化市,实地考察了广州市老人院、儿童福利院等4个福利机构，深入街道、农村低保家庭了解情况，召开贫困人员座谈会,上门入户500个家庭进行问卷调查,在市政协网站开展网上调查,并赴大连、南京、杭州、香港等地了解当地政府的贫困人口公共服务情况。调研结果表明，多年来由于各级党委和政府的高度重视,我市对贫困人口的公共服务逐步规范，财政投入逐年增加，低保覆盖面不断扩大，保障水平持续提高，各项政策得到了较好的落实，有效地保障了城乡贫困群众的基本生活。然而，随着经济社会的快速发展和进步，我市也面临着如何进一步提高贫困人口公共服务水平的问题。
一、我市贫困人口的现状
贫困通常分为绝对贫困和相对贫困。绝对贫困又称为生存贫困，是指缺乏达到最低生活水准的能力；相对贫困是指国民普遍幸福条件下部分人生活改善相对滞后。一般来说，发展中国家面临的是绝对贫困，现阶段我国所要解决的仍是绝对贫困。本专题调研的贫困人口主要是指我市户籍人口中生活处于无法自给的低保家庭和低收入家庭及其成员。低保家庭持有市民政局颁发的广州市城镇居民或农村村民最低生活保障金领取证，享受政府的低保金。低收入家庭持有广州市低收入困难家庭证，不享受低保金，但可以享受政府制定的各项优惠政策。据市民政局数据，截至2006年年底，全市共有贫困家庭50983户、成员132635人。其中低保家庭46597户、120810人，低收入家庭有4386户、11825人。市总工会颁发的特困职工证是指职工中的低保家庭，其持证的 1239户、3663人已包含在低保家庭统计中 (图1.1)
低保家庭中城镇居民20287户、47822人,农村居民26310户、72988人；城乡人数比例为39.6：60.4。农村低保人口中以从化、增城为最多，分别是7971户、24615人和7942户、20952人。我市低保人口分布见图1.2。
图1 . 2我市低保人口在各区（县级市）分布
我市低保人口占全市760.72万户籍人口总数的1.74％。近年来，我市城镇低保人口基本稳定，农村低保人口由于2003-2004年全面实行“应保尽保”措施而引起较大增长后，现在也基本处于稳定状态 (见图1.3)。
根据广州市城市社会经济调查队对荔湾、越秀、海珠、天河、白云、黄埔六区共1000户低保和低收入家庭的调查，贫困家庭的家庭结构百分比分布如图1.4所示（注1）。
图1.4广州市城镇贫困家庭的百分比
从贫困家庭的结构可见，失业人员家庭和有潜在劳动力（在校学生）的无从业人员家庭，可以通过积极的政策措施推动就业脱贫，对他们的社会保障宜由单纯救助提升为既救助也帮扶。
二、我市对贫困人口的公共服务基本情况
长期以来，各级党委和政府十分重视对贫困人口的保障工作，制定出台了一系列政策措施，着力解决贫困群众的生存与发展问题。尤其是新一届市委、市政府把“富民强市”作为社会和经济发展首要的战略任务，最近又颁发了《中共广州市委、广州市人民政府关于切实解决涉及人民群众切身利益若干问题的决定》，努力把对贫困人口的公共服务提高到一个新的水平。在具体工作中突出两条主线，一是抓保障，创新低保工作机制，实施分类救济，多层次地保障贫困人口的基本生活；二是抓脱贫，创新就业激励政策，实行对贫困失业人员再就业给予社保补贴，以及减除就业成本后再按家庭收入差额救济等。这些措施有力地促进了贫困人员就业脱贫，为促进社会和谐、推动经济发展起到了重要的作用。
（一）立足民生为重，为贫困群众提供多层次的社会保障
1实施高水平的低保标准。我市从1995年即开始实施城镇居民最低生活保障制度，1997年覆盖到农村，其间对低保标准做过三次大的调整。现行城镇低保标准为330元/人·月，排在全国十大城市首位；农村低保标准为170-240元/人·月。据统计，2006年全市发放低保金14143.97万元。目前城镇人均月补差额为190元，农村人均月补差额为79元，均明显高于全国、全省平均补助水平。自实施城乡最低生活保障制度以来，我市累计救济贫困群众63万人，支出保障金6.5亿多元。
2创新低保救助举措。为确保特殊困难群众能及时得到救助，2006年我市创新并实施了分类救济办法，根据特困人员的家庭结构、身体状况、劳动能力、困难程度等不同情况，科学合理地确定多层次、多元化的保障标准，分类给予救济。仅2006年，全市分类救济47841户、75739人，救济金额1254.46万元（见表2.1）。
2006年广州市贫困人口分类救济情况
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救济对象 |
人数 |
救济政策 |
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低保家庭中在读子女 |
26283 |
在原救济标准的基础上提高2O％给予特殊救济 |
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无子女“双老”(男60周岁以上，女55周岁以上) |
1968 |
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低保家庭和低收入困难家庭中患重大疾病的人员 |
3154 |
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用退休金维持生活的低保家庭和低收入困难家庭 |
1200 |
在计算家庭收入时，先将退休金扣除50O元作为退休人员的生活费，剩余的才作为家庭其他成员的共同收入平均计算，达不到低保标准即给予差额救济 |
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对低收入困难家庭中在读子女 |
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参照低保家庭在读子女的待遇，在九年制教育阶段给予减免书杂费等优惠 |
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对因重大疾病、残疾、下岗失业或遭遇突发性事件等造成家庭生活特殊困难的家庭 |
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视其困难程度，及时通过政府部门、慈善机构或发动社会捐助等方式给予临时救济； |
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对签订劳动合同或灵活就业协议书实现就业的低保人员 |
1839 |
在计算其家庭月收入时，先将其劳动收入扣除530元，作为就业人员的生活费，剩余的才作为家庭其他成员的共同收入平均计算，达不到低保标准的即给予差额救济 |
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对低保家庭中无业、失业的一、二、三、四级残疾人 |
25751 |
“重度残疾人困难户专项补助金” 提高20％的幅度 |
自2006年11月起，我市开始编制低收入居民消费价格指数，从而为及时调整低保金标准、保障贫困群众的生活提供了科学依据。
3实施多项医疗救助办法。为尽力解决贫困群众医疗的需求，我市建立了特困人员基本医疗救助、特困人员重大疾病医疗资助、农村贫困人口参加新型农村合作医疗个人自负部分的资助、贫困孕产妇住院分娩救助以及慈善医院、慈善门诊等多道帮助贫困人口减轻医疗负担的保障线。据统计，2006年我市为城乡低保人员提供基本医疗救助78795人次，报销医疗费1004.74万元；有305人次贫困人口获得农村合作医疗基金给予的医疗补助，补助金额为82.3万元；2004-2006年共为2305名贫困孕产妇提供住院分娩救助，救助资金达26254万元；慈善医院共治愈出院特困病人4579人次，医疗资助金额3833万元；慈善门诊为14.8万人次的困难群众提供了免费医疗服务，医疗费支出470万元。
4大力推进教育扶贫。从2003年起实行“两免一补”政策（免书杂费、寄宿生补助生活费），扶助贫困家庭子女在义务教育阶段的学习，累计投入经费4391万元，受惠学生达112448人次。对义务教育阶段特殊儿童免收课本费杂费，补助资金777万元，受惠学生达20942人次。
5多途径解决双特困户住房困难。采取廉租房、实物配租、租房补贴、租金核减等方式，在今年底前解决城镇5643户双特困户的住房问题（截至去年年底已解决5294户）。2002年开始的“农村助残安居工程”，帮助农村残疾人贫困家庭改造危房，财政共投入4461万余元。前两期1487户安居房已全部建成投入使用，第三期1834户安居工程已全面铺开。
6创新农村五保户供养办法。根据国务院颁布的《农村五保户供养工作条例》，从2000年起，市、区、县级市每年安排专项资金投入敬老院建设，共4455万元。目前全市实现了镇镇有敬老院，五保对象的集中供养率达到29.4％。从化市将五保户纳入低保范围，实行五保供养和低保救济的“双保”制，并在行政村建设五保户安居点，采取“离家不离村”的相对集中供养方式，节约了供养经费，提高了供养质量，深受五保户的欢迎。
7社会互助为贫困群众提供补充保障。1999年以来，我市先后制定了对贫困家庭减免10项日常消费性开支的优惠政策。市总工会向职工中的低保家庭颁发了《特困职工证》，在工会系统内部形成了一个多层次的补充保障。1995年以来，共发出救助金2132.17万元，救助困难职工家庭71363户、208601人。司法部门积极开展对贫困人群的法律援助。2006年，市法律援助中心为困难群众提供免费法律援助案件达1136件、办案补贴144.28万元。市法院系统减免诉讼费的案件110件、累计金额153.52万元。仅2006年，超过10万人次的贫困群众在慈善超市免费领取了价值近240万元的物品。信息时报《爱心档案》专栏创办五年来，先后为786户贫困家庭提供了帮助。一个全社会关心贫困人口的良好风气正在形成。
（二）立足服务民生，大力扶助贫困群众就业脱贫
1积极开展职业技术教育扶贫。市政府从2004年起，每年在从化、增城各招收100名（2005年起增至200名）贫困家庭初中毕业生子女，全额资助到市属技工学校免费入读三年。至2007年共招收了1400人，收到“助读一人，就业一人，脱贫一户”的效果。今年第一批的200名学生即将就业， 200个农村家庭有望由此脱离贫困。
2006年起我市中等职业学校对从化、增城贫困家庭初中毕业生子女采取政府适当补助、学生减免学费入学的做法，扶助贫困家庭学生接受职业教育。
2不断创新贫困人口就业激励办法。市民政部门实行了对低保家庭就业人员的劳动收入首先扣除本人生活费530元后，家庭月人均收入达不到低保标准的，给予差额救济的做法；市劳动保障部门在全国率先开展了“零就业家庭”就业援助项目，并实行了对贫困家庭失业人员的再就业，由政府缴纳社保费用的社保补贴办法；荔湾区开展了“救济与就业，扶贫与扶志，助人与自助”活动，把社会救助与扶助低保人员就业结合起来；市总工会建立了一支220人的社区工会协理员队伍，覆盖全市188条街（镇），多年来累计指导帮助失业人员再就业63121人次，成功再就业27385人。这些做法有力地激励和推动了贫困人员就业，增强自身造血功能，在发展中走出困境。从图2.1可看到，近年来我市特困职工家庭户数呈现逐年下降趋势，反映出就业脱贫激励措施的成效。
图2.1 2003－2006年广州市特困职工家庭统计数（三）存在问题
我市各级党委和政府对贫困人口的公共服务取得很大成绩，得到了广大群众的充分肯定，但也存在一些问题：
1医疗费用仍然是贫困群众的沉重负担。据广州市城市经济社会调查队的调查材料（注1）表明，低保家庭往往老弱病残者多,每月人均医疗保健类支出60.03元,占消费支出8.3％，比全市平均水平高2.5个百分点。医疗保健消费支出比重大，对经济拮据的低收入家庭压力甚大。由于医疗保险覆盖范围尚不全面，贫困人口中许多人员还未能享受医保，虽然低保人员有基本医疗救助，但数额有限。一些患有高血压、冠心病、糖尿病、瘫痪等慢性病，需要长年服药的家庭，几乎要将收入的一半都用于购药。本次专题调研的调查问卷也显示，七成城乡低保受访者认为现行制度不能满足对治病的需求，超过三成五的受访市民认为医疗救助的优惠还不足够（注2）。调研组考察杭州、南京等地时了解到，当地以惠民医院的方式较好地缓解了贫困群众看病难、看病贵的问题。
表2.2杭州市、南京市对贫困人口医疗收费优惠一览表
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城市 |
类别 |
项目 |
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杭州市 |
十免交 |
挂号费、诊疗费、注射费、血常规检查费、尿常规检查费、大便常规检查费、煎药费、心电监护费、输氧费、抗肿瘤化学药物配置费 |
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十减半 |
血液透析费、急诊观察床位费、住院床位费、住院护理费、门诊手术费、住院手术费、X线透视费、心电图检查费、脑电图检查费、B超检查费 |
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五减免 |
减免20%收取自制制剂费；减免30%收取检查费、放射费、检验费、治疗费 |
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南京市 |
五免交 |
免收普通门诊挂号费、普通门诊诊疗费、门诊治疗费、住院诊疗费、医院基本医疗护理费 |
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五减半 |
减半收取床位费、检查费、治疗费、手术费、放射检查费 |
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三优惠 |
一是已参加城镇职工医疗保险的特困病人，所有均按下一级医疗机构的起付线、定额标准和自付比例等规定执行；二是药品在统一采购、管理和使用的情况下，药品零售价再下降８％；三是因病致贫的特困病人视实际情况，给予更大的医疗优惠。 |
.杭州市惠民医院对城乡贫困群众实行“十免交十减半五减免”的优惠；南京市设立了12家惠民医院和40个惠民门诊，实行“五免交五减半三优惠”政策，自2002年开设惠民医院以来,共接诊贫困群众门诊150万人次,住院2400人次,发生费用3800万元,减免各项费用1500万元,减免比例超过40%。如对尿毒症贫困病人的透析治疗，指定惠民医院，采取基本医疗救助、重大疾病医疗救助、慈善会和个人各出一点的办法，极大地减轻了患者的负担。
2专项救助制度不够完善。要提高对贫困人口的公共服务水平，形成长效机制，关键在于各种制度的完善和落实。我市虽然制定了多项救助办法，但不够完善，有的至今没有明确的救助标准和办法，如贫困家庭殡葬救助；有的虽开展过这项救助，但没有形成长效机制，如贫困孕产妇生育救助，而北京市在2005年就出台了《北京市贫困孕产妇生育救助办法》；有的救助办法又带有局限性，如基本医疗救助必须凭医疗机构发票报销，到医院看病药费较贵，患者到药店购药又不能报销；农村许多村卫生站尚不具备医疗机构资格，发票不规范，无法按基本医疗救助规定报销；有的专项救助尚没有建立，如对贫困精神病人的药物救助,而长沙市已经制定了面向全社会的《长沙市社会精神病人药物救助办法》。
3公共服务收费的优惠有待完善。多年来，我市先后出台了10项公共服务收费优惠办法，在一定程度上减轻了贫困群众的经济负担。但优惠政策的覆盖范围不够广，许多与贫困群众日常生活关系密切的公共服务的优惠措施尚未制定，如公共交通优惠，贫困群众出行大多只能以步行或骑自行车为主。据有关调查材料反映，我市低收入居民家庭每月人均公交车费支出为19.56元（注1）。一位低保人员在座谈会上辛酸地反映，为了省钱，读初一的女儿每天6点多就出门，走路一个多小时才能到学校。我市公共服务收费的优惠项目与其他城市相比差距较大，如杭州市对贫困人口的公共服务收费优惠项目达到了30项，包括每户贫困家庭可以两折的优惠价格订阅一份《杭州日报》。调研中，贫困群众也表达了希望政府能够出台更多优惠政策的强烈愿望。另外，由政府投资的一些公共福利机构(如老人院、敬老院、老人之家)对外开放程度的问题也值得深入研究。
4现行低保进入标准尚需完善。目前，低保标准按照家庭人均收入核定，并没有考虑到家庭支出等其他因素。这种计算方法有一定的局限性，也有悖于建立低保制度的初衷。譬如某家庭人均收入虽然高于低保标准，但如果除去某项因素如因病治疗的庞大开支后，实际生活却低于低保标准。再如与退休老人同住的失业的已婚子女，连老人退休金一起计算，也无法领取低保金救助。低保进入标准应该综合考虑多方面的因素，而不宜单纯看家庭收入。
5农村贫困户危房改造进展缓慢。调研组了解到，杭州市在2006年年底就解决了3955户农村贫困户危房改造，目前已进入到发现一户解决一户的常规办理阶段。农村贫困户危房改造是省委、省政府在2003年起开始实施的，全省各地进展较快。但这项工作在我市仅处于制订方案、部门协调的前期工作阶段。
6相关部门人员机构与社会需求不相适应。随着市场经济的不断发展，政府职能逐步由管理型向服务型转变，涉及公共服务的相关部门的工作量随之大为增加。但目前政府公共资源和人力资源的配置方面仍然未能突破原有的模式，相关部门人员编制和机构设置等也未能适应广大群众对公共服务提出的日益增长的需求。
三、进一步提高对贫困人口的公共服务水平的建议
关注贫困、保障民生、促进和谐是政府的重要工作，也是全社会的共同愿望，更是一项有利于缩小社会贫富差距、维护社会公平公正、促进社会稳定和进步、推动社会成员共享改革发展成果、构建和谐社会的系统工程。应当在完善和提高既往一系列有效救助措施的基础上，不断创新工作机制，进一步完善最低生活保障制度，实行分类救济与分类帮扶并举，充分发挥政府和调动社会、个人的积极性，把政府提供公共服务与全社会参与互助相结合，把政府提供救助与激励贫困人口自身发展相结合，把物质生活救助与同时关注精神文明需求相结合，把重视生存权的扶贫救助与注重发展权的帮扶就业脱贫相结合，不断提高对贫困人口的公共服务水平。为此，提出以下建议。
（一）创新各种帮扶贫困人口脱贫的工作机制
1采取更有效的措施激励低保人员就业。就业是贫困人口脱贫的根本出路，许多低保人员也表达了希望能自力更生，减少社会负担的愿望。有关部门应当创新工作思路，实行分类救济与分类帮扶并举，既要输血，也要造血。建议改进低保人员就业收入的计算办法，把“分类救济”中低保人员就业收入扣除生活费的标准由原来530元调整为780元（即就业人员生活费与退休人员生活费同为500元，另加交通费等就业成本），以激励低保人员积极就业，增加收入。这样做，低保金也可以减少支出，达到双赢的效果。举例：某三口人低保家庭，一人就业，工资收入780元，就业成本（交通加午餐）为280元，新旧方案效果对比见表3.1。
表3.1 就业收入计算的效果对比
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不就业 |
旧计算办法 |
新计算办法 |
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低保家庭收入 |
990元 |
家庭收入780-530＝250元 领低保差额660-250＝410元 家庭总收入780+410＝1190元 |
家庭收入780-780＝0元 领低保金660元 家庭总收入780+660＝1440元 |
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低保金支出 |
990元 |
410元 |
660元 |
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效果分析 |
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家庭总收入扣除就业成本后 无增加或略有减少。 低保金支出减少580元 |
家庭总收入扣除就业成本后 收入增加 低保金支出减少330元 |
同时，加强对部分低保人员自强不息、自食其力的就业观念教育，强化管理措施促使有能力的低保人员参与工作，鼓励贫困人员通过劳动就业服务社会，改善生活，增加收入，脱离贫困。建议采取对低保人员就业后延缓退保，待工作稳定一段时间后再退保的办法，解除他们担心就业不稳定的后顾之忧。
2推动企业参与贫困群众的就业帮扶。共同富裕、共享发展成果是和谐社会的核心，没有贫困人口的脱贫就不可能建成和谐社会。建议大力倡导企业履行社会责任，制定鼓励和促进企业参与就业帮扶的相关政策，用制度促进企业帮扶贫困人口就业。明确规定某些工作岗位在同等情况下要优先录用贫困人员；对于企业招用低保人员就业的，由政府资助购买社保金；在投资项目招标上，明确要求保留一定的工作岗位安排贫困人员，或提供一定的经营场地帮扶贫困人员创业；鼓励行业协会为一些能力低下的低保人员提供家庭作业岗位，促使其自食其力；在街道社区开展企业与贫困家庭的结对帮扶活动，一个企业帮扶一个贫困家庭。通过资金帮扶、实物帮扶、助学帮扶、就业帮扶，促进更多贫困家庭早日脱贫。鼓励农村的农业龙头企业以提供种子种苗或种禽种畜、化肥饲料，扩大农产品销售等多种形式，带动贫困农户生产自救。
3加大对贫困家庭子女助学帮扶的力度。建议把助学扶贫作为推动贫困人口脱贫致富的富民工程来抓，在义务教育阶段、非义务教育的高中阶段（含职中、中专、中技）以及高等教育阶段，分别制定不同措施，帮助贫困家庭子女完成学业。实践表明，我市对农村贫困家庭初中毕业生提供免费职业技术教育培训的做法，是帮助贫困群众脱贫致富的重要途径和有效措施。许多贫困家庭特别是特困残疾人家庭，都把家庭脱贫的希望深深寄托在子女身上。建议加大职教扶贫力度，增加助读名额，扩大覆盖区域，资助更多的城乡贫困家庭初中毕业生子女就读职业技术学校，真正实现“助读一人，就业一人，脱贫一户”。加快实施贫困家庭子女免费读高中，鼓励区、县级市资助贫困家庭子女读大学，并加大对助读生毕业后的就业帮扶力度。
4积极扶持农村贫困农户发展生产。农民增收中难度最大的是贫困农户的增收，迫切需要政府和全社会的重点扶持。建议加强项目培训、支农资金、就业帮扶、优惠政策、社会保障等方面的援助，如政府免费提供农业技术培训；设立贫困农户小额信贷担保金；充分发挥和扩大我市近年来开展的“十百千万”干部下基层驻农村活动的成果，继续做好企业单位与贫困村结对帮扶，尤其是帮助从化、增城等地农村的贫困农户发展生产，增加收入，早日脱贫。
（二）加大对贫困群众医疗救助的力度
参考政府资助农村贫困农户加入新型农村合作医疗的做法，由政府资助城镇贫困居民进入社会医疗保障体系，把城镇居民的社会医疗保障、新型农村合作医疗与政府对贫困人口的医疗救助结合起来。
认真研究南京、杭州等城市建立惠民医院的做法，加大财政对贫困群众医疗救助的投入，建议在我市各区选定一间二级医院为惠民医院，选定若干个社区卫生服务中心为惠民门诊点；惠民医院按照“一套班子、两块牌子、两项服务”的模式运作，既对社会开放，也对贫困群众提供优惠服务，财政根据优惠服务情况定期给予拨款补贴；通过“政府补贴一点，社会捐助一点，医院消化一点”的方式，使贫困群众到惠民医院、惠民门诊点看病可以得到较大的优惠减免，切实减轻贫困群众医疗负担。
改进特困人员基本医疗救助费用报销办法，允许凭医院处方到药店购药后凭发票报销；提高村镇医疗水平，解决村卫生站发票不规范问题，做好农村基本医疗救助。提高重大疾病资助额度，降低起付线和个人自负比例，加大对重大疾病贫困人员的救助力度。尽快落实省政府关于对贫困残疾人的医疗优惠政策。认真研究并制定对贫困群众看病的普通门诊挂号费、住院床位费、手术费、检查费等优惠措施，解决他们看病难的问题。
（三）推进和完善各种社会救助机制
1.建立低保标准调整的常态机制。根据居民消费价格指数的变动、全市职工工资增长水平等因素综合考虑，制定低保金标准的调整机制，适时科学合理地调整城乡低保标准，确保贫困人口得以共享社会发展成果。
2.建立保障贫困人口基本生活的应急机制。根据经济社会发展中可能出现的突发情况，以及与居民生活关系密切的生活必需品（如粮食、猪肉、瓶装液化气等）的价格出现较大幅度增长且持续时间较长等情况，运用低收入居民消费价格指数系统，及时发放补贴，保障贫困群众的基本生活。
⒊建立专项救助的长效机制。制定诸如《贫困孕产妇生育救助办法》、《贫困家庭殡葬救助办法》、《贫困精神病人药物救助办法》等，形成各种专项救助的长效机制，不断完善对贫困人口专项救助的工作。
⒋积极推进社会互助机制的发展。社会互助是人类文明进步的标志，建立和完善社会互助机制，需要政府的政策支持和倡导。如以税收优惠、授予名誉称号等政策，引导社会组织和个人积极参与社会公益服务；充分发挥社区中的义工、志愿者和社会团体的作用，以“一帮一”、“多帮一”、企业单位与贫困家庭结对的形式，定期上门家访，协助民政部门做好帮扶工作。
⒌积极探索农村五保户供养新模式。建立农村五保户安居点，积极推广“离家不离村”的相对集中供养模式，逐步提高农村五保户集中供养比例。
（四）制订完整的公共服务收费优惠办法
提高对贫困人口的公共服务水平，应该发挥政府的主体作用，组织动员各方面力量积极参与。目前我市对贫困人口公共服务的优惠政策制定分散在各个部门，且覆盖范围较窄。建议制定一整套对贫困人口公共服务的优惠办法，统一出台一份文件，以便于遵照执行。优惠办法既要关注贫困人口的物质需求，同时也要关注贫困人口的文化需求。建议认真研究出台贫困群众乘坐公交车、地铁的减免优惠；制定贫困群众进入公园、博物馆、文化馆、科技馆、体育场馆等文化场所的优惠办法。
（五）不断创新和完善低保救助体系
1.积极探索分层分类救助的新思路。按照困难群体的不同收入，可分为低保群体（家庭月人均收入低于330元）、低收入群体（家庭月人均收入在330-390元之间）、边缘困难群体（家庭月人均收入在400-500元之间）几个层次，使不同层次的困难群体都能够得到政府和社会不同程度的帮助。建议深化分类救济的做法，充实救助内容和形式,积极研究解决边缘困难群体生活困难的救济办法和专项救助政策，以使更多贫困群众的生活得到保障。
2.制定对特殊个体的低保救助办法。对共同生活家庭中的特殊个体，应当允许单独作为户主申请低保，如对家庭成员中隔代抚养的未成年人和在读的成年人；对与退休父母同住的无就业能力的单身成年残疾人；对因病、意外事故等因素造成家庭实际生活水平低于城乡低保标准的贫困人员，也应纳入低保救助。
3.解决好低保户“人户分离”问题。鉴于老城区居民出于某种原因不愿把户口迁出,造成对低保户动态管理困难的状况（据荔湾区统计，该区低保户中“人户分离”比例高达1/3），建议采取切实措施大幅减少低保户“人户分离”问题。同时，规范对贫困人口的动态管理，建立和完善贫困家庭的档案资料，做好申报登记、跟踪调查、社区评议、张榜公示、审查审批等工作，做到不漏保，防骗保。
（六）加快推进农村贫困户危房改造工作
在按计划解决好城镇双特困户住房困难的同时，加快农村贫困户危房改造。要加强领导，制订实施方案，提高工作效率，妥善解决建设资金分担和土地使用等问题，确保《中共广州市委、广州市人民政府关于切实解决涉及人民群众切身利益若干问题的决定》中“到2009年，完成农民现有居住危房的改造”目标的实现。继续落实好第三期农村残疾人贫困家庭危房改造1834户的建设工作，加快“农村助残安居工程”的完成。
（七）优化公共资源配置，提高公共服务水平
整合政府人力资源，妥善解决民政、劳动保障部门人员编制和内部机构设置等问题，并积极探索政府购买公共服务的新路子，以适应社会不断进步和发展对政府公共服务的需要。调整财政支出结构，明确规定每年财政对公共服务投入的比例，并随着经济社会发展水平的提高逐年有所增加，尤其是加大对从化、增城等贫困农村的转移支付力度，保证农村低保金落实到位，真正实现“应保尽保”。切实为农村贫困人口提供均等化公共服务和共享型社会保障，做到基本权益有基本保障，努力为农村困难群众多办实事、做好事、解难事，让他们得以共享经济社会发展成果。
积极组织对贫困人口致贫机理和扶贫方式及其效果的研究，通过分析致贫的各种原因和贫困的不同类型的表现形式，以科学发展观合理配置资源，制定合理可行的措施，不断增强这项工作的效果。探索建立保护贫困人口教育、培训、就业等权益的法律法规，进一步推进对贫困人口的公共服务制度化、法制化。
（八）营造慈善公益事业的良好政策环境
根据粤财发〔2007〕59号文精神，尽快申报广州市慈善会捐赠税前扣除资格的认定，以鼓励更多的企业法人、民间组织和个人参与公益事业捐赠。借鉴香港保良局、教育工作者联会等社会团体开展慈善公益事业的好经验，充分发挥企业家和社会热心人士的作用，培育和发展我市从事社会公益事业的民间组织和社会团体，大力宣传慈善机构开展社会公益活动的成果，制定相关政策和措施，使善款能够发挥更大的作用，逐步建立起一种以政府为主导、各种社会主体共同参与提供公共服务的新机制。
