市政协常务委员会
（2007年5月28日）
根据市政协主席会议关于今年第二季度常委会议，就进一步完善我市老城区危破房改造工作开展专题议政的决定，市政协城建资源环境委员会组成了由市政协委员为主体，邀请市及越秀、荔湾、海珠区的国土房管、规划、建设、危房改造等政府主管职能部门、九三学社专家学者参加的专题调研组。2-4月份，调研组听取了市国土房管局、市建委、市规划局和越秀、荔湾、海珠区政府的意见，实地考察了老城区部分危破房改造片区，召开了部分居民代表、部分房地产开发企业和部分专家学者座谈会，并赴北京、上海、天津、济南、南京、青岛等地考察学习。调研组就调研的情况提出了“政府主导、民生为重，进一步完善我市老城区危破房改造工作”的意见和建议，并经市政协第十一届第二次常委会议审议通过。
一、基本情况
广州这座历史文化名城，2200多年悠久的历史积淀了丰厚灿烂的岭南民俗和传统文化，但朝政更迭、岁月磨砺，城市建筑也轮回更替、历尽沧桑。市政府一直关注并不断加大对老城区危破房改造的工作力度，取得了显著成绩，但由于各种原因，危房出现灾险和坍塌的安全事故仍时有发生。
(一)我市危破房改造模式的历史沿革
按照国家标准，房屋结构安全质量分为三类六种，即：危险房（全危房、局部危房）；损坏房（严重损坏房、一般损坏房）；完好房（基本完好房、完好房）。
从上个世纪80年代初持续至今，危改工作经历了多种模式。
1981年至1986年，市财政将房地产税每年退回700万元给市房管局作为危房淘汰复建资金。由各区报淘汰复建项目，市房管局审批拨付。由于资金撒开面广，成效并不显著，后又尝试将全部资金交由属下单位穗华房产开发公司集中使用进行危房改造的模式。但穗华公司后来出现经营管理问题，导致危改资金用途混淆，专款、专房未能专用的弊端。
1987年3月，广州市危房改造建设管理所成立。在市财政局监督和市房管局的领导下，负责从项目调研、可行性分析、制定改造计划、立项、报批、征地拆迁、工程建设到房屋管理和储备整个过程的操作和管理，从危房淘汰改建，扩展到公产复建、危改安置房建设、成片危房改造等多方推进，危改资金也逐步增加，使危改工作成效显著提高。但由于老城区房屋基数庞大，危坏房、破旧房现象仍未能得到有效的遏制，且有限的政府危改资金仍显杯水车薪。为此，1992年开始借鉴福州经验，引入市场开发机制，筹集盘活资金、滚动发展的以旧城改造项目带危改的模式。在荔湾区德星路旧城改造项目中，由政府负责拆迁工作，房地产商全额投资开发，以项目开发参与旧城改造，带动危房的改造。然而在企业利益最大化的驱动下，商业性市场行为没有得到有效的城市规划导控。在1992年至1996年期间，由于政府对房地产开发的市场规律性缺乏认识，也没有相应的机制和制度，土地供应失控、城市建设管理混乱，出现了一批烂尾地烂尾楼。老城区历史街巷的城市肌理和历史风貌建筑遭受到不同程度的破坏。而危改工作引入社会力量参与的探索，也在后来的房地产开发秩序整顿中中止。
2003年至2004年，由市国土房管局领导，各区国土房管局按照市政府、区政府、个人各出一点资金的方式负责组织实施危改工作。对以公房为主的危房改造地块，按市区各承担50%的原则推进。市政府出资主要以提供安置补偿房源来体现，市级所拨危改资金按规定的用途使用。私有危房则以业主或其他责任人出资修缮改造为主。采取了“政府主导、统筹计划、抽疏人口、拆违建绿”的模式，全面改造完成了23.6万平方米的危房。
2005年5月，市政府确定了2010年前完成2004年普查在册的91.1万平方米危房和严重破损房（简称危破房）改造的任务。
我市危房改造的政策依据主要是建设部2004年修正后的《城市危险房屋管理规定》，以及广州市政府制定的相关政策。目前市政府正修订《广州市房屋安全管理规定》，已完成前期论证、征求意见修改、听证等程序。
（二）我市老城区的危破房改造工作取得的显著成效应充分肯定
市委、市政府高度重视老城区的危破房改造工作，纳入到保持共产党员先进性教育重点督办的范围，列入了全市十项民心工程，与时俱进，不断调整和充实完善危破房改造思路。特别是近年来，提出了坚持以政府为主导的老城区危破房改造工作指导思想；坚持提供合理的公共财政支持，多方筹集改造资金；坚持以人为本，以改善人居环境为总要求；坚持每年度对“老八区”在册房屋进行居住安全普查等措施，为推进危破房改造奠定了良好的基础。从1998年至2007年2月底止统计，全市共完成危破房改造面积108万平方米，受益群众达8万多人（未含民政等系统）。危房居民的居住条件得到显著改善；增加了公益性用地面积；建设了绿化广场、停车场、体育场所等公益性配套设施。改善了人居环境、降低了老城区的建筑密度和人口密度，进一步完善了城市功能、提升了城区综合素质。经过多年不懈的努力，我市老城区的危破房改造工作成效显著。
从2004年房屋安全普查资料分析，危险房屋面积尚有12.4863万平方米，只占当年普查房屋总面积（3669.7万平方米）的0.34%，占市政府计划2010年前完成91.1万平方米危房和严重破损房（2004年普查在册）的13.7%。这对一个有两千多年历史、且总建筑规模已近2亿5千4百万平方米的特大城市而言，比例也是不高的。
根据市政府计划，从2005年开始，用5年时间，在2010年前全面完成2004年普查在册的91.1万平方米危破房改造任务；完成越秀区营房巷等16个小地块“拆危建绿”或淘汰重建项目。另外结合恩宁路、东濠涌沿线、南华西等3个危破房集中的片区改造项目的试点，进一步完善“政府统筹，危房改造与旧城改造相结合，以旧城改造项目推进危房改造”的建设思路。
我市危改资金主要从直管房租金收入上交市财政的部分中安排，2003～2007年市本级预算安排的危改资金共3.5737亿元、危房淘汰复建经费3949.8万元，共近4亿元（未含民政等系统）。
（三）当前我市危破房情况的基本评价
根据主管部门统计，2005年新增在册危破房21.2万平方米，2006年新增在册危破房29万平方米，2004～2006年共查有危破房141.3万平方米，若加上民政系统管辖的危破房1.16万平方米，我市现有危破房至少有142.46万平方米。危破房大部分集中在荔湾、越秀、海珠三区，占全市危破房总量近九成。
2002～2006年期间房屋安全普查统计情况
单位：幢、万平方米
|
年度 |
普查总量 |
危房和严损房 |
其中：私房 |
|||
|
幢数 |
建筑面积 |
幢数 |
建筑面积 |
幢数 |
建筑面积 |
|
|
2002 |
128960 |
2342.7 |
8675 |
96.3 |
7098 |
65.4 |
|
2003 |
157552 |
2899.5 |
8455 |
93.1 |
7011 |
65 |
|
2004 |
182704 |
3669.7 |
7262 |
91.1 |
5636 |
61.8 |
|
2005 |
174459 |
3514 |
7358 |
81.6 |
5736 |
56.5 |
|
2006 |
186861 |
3536.9 |
6424 |
72.99 |
4923 |
51.3 |
从核查数据反映，全市危破房面积总量较前几年均呈缓慢、稳步下降趋势，但由于老城区仍存在大量的旧建筑物，缺乏保养、年久失修，每年均有较大数量转为危破房。危房和严重损坏房大多数是混合结构、砖木结构。据不完全统计，历年来发生灾情坍塌事故的房屋中，该类房屋占八成以上。
二、当前我市老城区的危破房改造工作存在的主要问题
我们从调研了解到的情况和对数据的分析，近几年来，每年危破房发生的总量虽已呈稳步缓慢下降的趋势，但其中危破房中的私房所占比例却略有上升。考虑到我市老城区危破房的基数较大、私房比例较大，而房屋安全调查工作的广度和深度又存在局限性，每年危破房修复的总量与产生的总面积很可能只是大体相当。我们认为，我市危破房改造工作存在的问题主要表现在以下几个方面：
（一）私房业主维护房屋安全的意识淡薄、社会监督机制滞后
改革开放以前，高度集中统一的计划经济体制，住房由公家统一分配、集中管理，破损由公家维修是天经地义的事。低工资、低房租、低收入，更无法让私人承担房屋的维修责任，养成了住房不修房、无钱去修房、有钱也不愿意修房的社会依赖心理。一些私房业主维护房屋的安全意识淡薄，违规改建、加建和改变用途而危及房屋安全。在实行社会主义市场经济体制后，房屋产权逐渐多元化，但房屋管理和租房管理体制与政策调整滞后，造成一些收回物权的业主仍须按低租金出租，租金收入低而不愿或无力维修房屋或希望以此逼迁住户；有的同一幢房屋因公私业主兼有，产权分割复杂，相互推诿扯皮而无法及时修缮房屋；有的业主因房屋被划了征用红线，不愿再承担修缮责任而久拖不决；一部分属中、低收入群体的危破房业主，其经济来源不稳定，无法出资修缮房屋等等。另外，政府在实施市容整治工程规划时，由于赶工期，一些本应由业主履行维修房屋责任的，经过讨价还价，也由政府“埋单”，客观上也助长了业主维护房屋安全意识的淡薄、维修责任的忽视。例如市政府早就颁布了要求业主要定期清洁维修房屋外墙的规章，但缺乏监督强制机制，监管无力，规章形同虚设一样。业主缺失的物业维修常识和淡薄的社会责任意识，加上滞后的物业修缮监督和扶助机制，使房屋无法定期保质修缮和及时维修排危。旧房变破房，破房变危房，恶性循环，无法杜绝危房产生。
（二）老城区改造规划缺乏针对性研究，相关的城市规划标准与技术指引的制定明显滞后
与北京、上海、天津等历史名城都有着较明显的历史朝代发展圈层，且公房比例大的情况不同，广州老城区基本集中在同一个地区重复建设，年代长久，许多地段混杂着各个朝代的建筑，无明显的时代发展年轮，且私房比例高达百分之七十左右。多年来，我市虽然也编制了一些老城区保护性规划，如近代传统民居保护区规划、骑楼街保护规划、近现代优秀建筑保护规划等，但对多个朝代建筑混杂的原荔湾、东山、越秀和海珠西北部城区，特别是历史朝代建筑特征已不太明显，但仍保留着丰富的古城肌理和市井文化的街巷网络地区，缺乏有针对性的规划研究。在荔湾、越秀和海珠区政府提出以成片改造的房地产开发模式推进危破房改造工作的思路时，规划部门只从旧城保护的一般原则和规划技术控制指标上对三个试点片区提出原则性要求，对以何种建筑风貌和规划布局形态传承传统街巷肌理，再现古城建筑风貌，未能把握得当，已显城市规划导控上的被动。
另外，规划部门在制定规划管理技术标准与准则时，忽视了对老城区建筑维护改造客观需要的历史性。如取消了1987年批准实施的《广州市城市规划管理办法实施细则》中关于私房报建相关间距退缩要求等规定，统统以满足建筑日照标准和防火通道标准为依据，使老城区危破房的维修拆建无法保障业主的合理要求、无法合理协调相邻房屋业主的合法权益，最终也无法维护老城区传统的街巷肌理和历史风貌。报建工作时常出现无法可依、无所适从的现象。要求修改和完善旧城区建筑维修改造的规划技术标准和管理规定是这次专题调研组调研时常听到的反映。
（三）城市房屋安全管理工作仍有缺失
调研中我们发现，广州市房屋管理工作基本上仍沿袭以房管局直管公房管理为主，兼顾市区私房督修工作的传统。房屋管理，特别是房屋安全管理工作仍有缺失。主要表现：
一是一些部门系统，如民政、文物保护、宗教、旅业、企事业等单位自管房的管理，长期以来各自为政，无论是房屋安全的检查督修、数据的统计利用、政策的规范与协调，都未纳入全市行业主管部门的统筹安排，不利于城市政府发挥统一领导和监督的作用。
二是我市虽已建立了一套以工程技术手段对房屋危坏结构进行抢险排危的应急机制，较好地应对了房屋坍塌险情的出现，但对导致房屋质量安全的预防性工作尚待加强。如在老城建筑密集区加密设置消防栓、改善房屋排水和城市排水设施、调整用电布局、强制电线更新、杜绝违规用房等多项消灭灾情隐患的工作，由于隶属多个部门管理，使房屋安全管理工作未能形成配套完善的合力机制。
三是全市房屋安全普查统计和研究分析工作比较薄弱，房屋统计标准不规范，统计手段落后，加上房屋产权档案重保护、轻利用，使房屋产权资料和房屋安全质量资料未能实现综合利用，都直接影响到我市房屋管理工作的深化。天津市从上个世纪九十年代开始，通过对房屋产权历史档案的挖掘整理，实现了房屋安全普查与历史风貌建筑保护规划的有效衔接及落实，有效地推动了全市历史风貌建筑的维修和保护，当年九国列强在天津租界建设的854幢具异国风貌的建筑，已实现分类保护、修缮排危、环境整治，成为日渐盛名的旅游胜地。相比之下，我市在这方面的工作几乎还是空白，许多还只停留在规划控制阶段。
四是危破房改造的行政审批手续缺乏绿色通道和协调应对机制，与一般的建设项目一样，都要依法经过项目立项、规划选址、用地预审、建设用地规划许可、房屋拆迁许可、建设用地批准、规划方案设计、规划报建、施工许可等手续，整套程序走下来需要较长时间，影响了危改工作的效率。
五是目前我市的危破房改造工作，主要由市国土房管局的物业管理处负责，统筹协调各区对口部门组织实施，担负了日渐繁重的房屋普查、抢险排危、小片改造等组织工作。现在该处又承担了已超越其职能范围的旧城改造项目的组织协调工作，一些综合协调组织工作难以胜任。随着全市危改工作的深入与拓展，如不及时做出相应的调整，物业管理处将疲于奔命，物业管理和旧城改造两方面的工作将有可能顾此失彼。
（四）危改资金投入和安置房源储备仍然不足
近年来，我市危改资金的投入已有显著提高，但与先进城市相比，仍有明显差距。目前投入的资金用于完成2004年在册91.1万平方米危改计划已有缺口，加上2005年以后逐年新增的危房需同步改造，资金缺口将更大。另外，市统筹部分的存量空置房源，加上利用原危改遗留地块建设危破房改造的安置用房，可以解决部分安置房源。但若启动大片的老城区改造，无论是资金投放量，还是前期安置地块的临迁房源都存在较大缺口。
（五）滞后的法规建设明显制约了政府行政管理效能
危改工作已有序开展多年，但相应的法规建设却步伐缓慢，一部适用于广州地区实际情况的房屋安全管理法规出台尚需时日，已明显制约了政府行政管理的效能。从这部法规的草案注释稿来看，所制定的危破房改造政策措施也不尽完善。特别是对房屋安全维护的扶持救助性政策不够具体化并缺乏操作程序、对尚不属危险房的损坏房业主的修缮义务缺乏可操作性强的强制规定、与《物权法》的衔接还需落实等。另外，房屋安全鉴定的行业，已出现了追逐经济效益、不利于房屋安全管理质量的现象，急待法律规范。
三、进一步完善我市老城区危破房改造工作的建议
我市在危破房改造工作中存在的问题应引起重视，国内外不少城市危改工作的经验，给了我们有益的启示。
在国内，如济南市成立市政府直管的正局级旧城改造投融资管理中心，在政府和市场之间搭建投资开发平台；青岛市建立住房保障中心，有计划推进廉价房、廉租房建设，将住房保障范围适时、适度扩大到居住在危破房里的低收入人群；上海市制定了“政府搭台、企业参与、市场运作、百姓满意”的指导方针，以保障公共利益和市民利益不受损失为原则，有序推进了危改工作。特别值得借鉴的是京、津二市。天津市针对老城区历史发展圈层的特点，分别采用了修缮保护历史风貌建筑、整治旧“大院”环境提升居住条件和成片拆建改造棚户危破区的三种模式；北京市针对二环路以内老城中心区古都风貌保护与危房改造并重发展的需要，中止实施“房地产开发带动危改”的模式，调整为“小规模渐进式有机更新”的危改新模式，采用“微循环改造”、“政府拔危楼”、“街巷胡同整治”和“旧城解危排险”等方式，实行专家领衔、渐进推动，突出旧城保护、杜绝“大拆大建”，使首都古城保护和建设有序有为。
在国外，如欧洲，无论是恢宏大气、城雕林立的巴黎、伦敦、圣彼得堡等大城市的老城区，还是古朴狭窄、人头踵踵的水城威尼斯的街巷广场；无论是整齐划一、形如棋盘的巴塞罗那历史街区，还是清一色白色粉墙、蓝色门窗的希腊海岛市镇，大大小小风格各异的城市，无不散发着欧洲文明底蕴的历史魅力，无不使人感到舒适温馨的宜居环境和安谧和谐的城市生态。欧洲城市这种尊重城市历史的连续性、保护城市社会和谐的传统已蔚然成风。究其原因，无不与完善的社会法治管理机制、全民认同的城市文明史观和高尚的社会公民责任感息息相关（详见附件二）。
老城区危破房改造工作是一项系统工程，应借鉴国内外城市的经验，结合广州的实际情况，建立并不断完善危改工作的长效机制，我们建议：
（一）持之以恒，提高全社会对危破房改造重要性的认识
胡锦涛同志在十六届五中全会上指出，推动我国经济社会又好又快发展，必须坚持发展为了人民、发展依靠人民、发展成果由人民共享，不断实现好、维护好、发展好最广大人民群众的根本利益。确保群众居住安全和舒适，有效控制和减少危破房的产生一直是我市城市建设和房屋管理工作的着重点。有针对性地制定老城区规划策略，使危改工作成为实现旧城保护的主要手段；有针对性地加大投入，将危改工作从保障房屋结构安全，逐步拓展为改善市政基础设施条件、提高室内居住水平、优化室外环境质量的危改综合目标；有针对性地加强房屋管理工作机构和机制的建设，努力营造责权清晰、各尽所能、互助共建的物业管理氛围和社会秩序，是全面落实科学发展观，构建和谐广州战略思想的具体体现，是事关广州可持续发展的基础性工作之一，是实施“南拓、北优、东进、西联、中调”的城市发展战略的具体落实，对最终实现广州历史文化名城所特有的岭南建筑文化和传统民俗内涵的有效传承和发展，最终实现人民群众安居乐业、建设“两个适宜”的和谐都市都具有极其重要的现实意义。
要坚持政府主导、精心统筹计划、社会有序参与的危破房改造方针；要完善属地为主、市区结合、部门协同、区街联动的危改工作机制；要充分发挥专家的作用，深入调查，挖掘城市传统文化精粹，使历史文化名城的传统菁华在老城区房屋修缮改造中更好地保护和传承。
要大力推进危破房改造工作的民主化进程，以人为本，民生为重，注意广泛听取危破房业主的意见，尊重和保护老百姓的根本利益，在改造规划许可的情况下，尽量满足群众的意愿，以利维护社会和谐及稳定。
要建立市民社会素质教育机制，就像培育文明社会必需的公民交通安全意识和交通安全秩序那样，在落实《物权法》的同时，培育房屋业主健康的物权意识，强化房屋业主自主维修房屋的维权意识，加大房屋保护和维修的常识普及，建立有序有为的房屋维修保障资金扶持制度，最终实现防微杜渐、自觉维护为主，强制修缮、应急排险为辅的文明社会房屋安全管理新秩序，这项工作要常抓不懈，持之以恒。
（二）加强领导、分类推进、明确责权、强调协同、各司其职，有序开展老城区危破房改造工作
老城区危破房的改造工作实质上包括两个层面：一个层面是危险房的改造，具有突发性、紧迫性；另一个层面是可能转化为危险房的严重损坏房的改造，具有可选择性。或修缮排险、恢复完好，或成片拆除、推倒重建。如何选择，应以城市规划为先、以民生民意为重、以城市传统文化的保护为要。两个层面的工作虽具关联性，但在城市战略决策上完全不同，工作重点也不一样，应对两个层面工作的总体思路进行充分的科学性、可行性论证。要加强领导，分类推进，明确责权，强调协同，各司其职，有序开展。
以排险修缮为主的危破房改造工作，宜在当前的领导体制上进一步加强，不断拓展工作的广度和深度，使危改工作更加人性化、精细化。如在房屋政策调整方面，研究原低租金出租房屋的租金政策改革的可行性，以调动业主维修物业的积极性，回归物权本意，以及研究业主无力维修的危房由政府收购政策等问题；在危房维修工作机制健全方面，研究公私业主混杂一体的危房与多户联体的危房维修的政策协调和落实等问题；在房屋安全普查机制完善方面，抓紧建立全市统一的房屋管理数据平台，规范房屋安全普查标准，健全行政区域内各种房屋定期普查的制度；在房屋管理工作拓展方面，加强对房屋档案和房屋安全普查资料的综合利用，将历史风貌建筑的安全保护和利用统一起来；在房屋修缮排危技术和队伍管理方面，引进国际上先进的修缮排危技术，组织相对稳定、各具技术特长的专业技术队伍，提高房屋安全维护质量，保护老城区历史建筑风貌特色。
以成片改造为主的老城区危破房改造工作，要处理好改造、保护与发展的关系。建议参照济南、天津市的模式，由市建委以项目的形式组织进行，搭建融资平台，鼓励社会力量参与。还可参照香港市区重建局的模式，设立独立的机构，从成片危破房改造的政策措施草拟、规划的组织实施，到资金的筹措、投融资的管理，以及工程监管、招投标引进社会力量和建设新城区反哺旧城区等方面，全面负责、统一管理。在人员编制、体制、政策上给予具体明确，充分发挥其在老城区成片危破房改造建设中的职能作用。
有计划同步推进廉租房、廉价房的建设，保障危改工作的有序推进。两个层面的危破房改造工作的资金安排、安置房源的安排上，应分账管理、分户调剂，并重点优先保证危险房改造和保存老城区历史文化的需要。
（三）坚持科学合理原则，完善老城区危破房改造规划
城市最可爱、最有魅力的是她的历史性和多样性，失去了反映历史的老房子、老街巷、老传统、老文化，一个城市的价值和活力将大打折扣。一旦人为地使城市传统的历史空间改变，失去了循序渐进的自然渐变轨迹和机会，也就失去了她应有的魅力。子勿嫌母丑，正是这些历史街区和老房子，孕育了独特的岭南民俗文化和建筑风格，这是广州城市个性之根、城市和谐之魂。因此，科学合理的城市规划是老城区危破房改造工作的龙头。根据2004年广州统计资料表明，原老城区的人口密度虽略有下降，但仍高达每平方公里4万人左右，人口密度高、建筑密度高、交通密度高的“三高”现状仍未有根本改善（详见附件一）。因此，在编制旧城区分区规划和控制性详细规划中，要贯彻“中调”战略思想，以“调优、调高、调强、调活”为基本点，利用城市级差地租效应，适度调整建筑使用性质，适度引进新型产业，优化老城区的城市功能；坚持拆违建绿、适度拆危建绿，降低“三高”密度、提升老城区的环境质量、完善老城区的市政基础设施及公共服务设施配套，仍是老城区危破房改造的主要宗旨，应予以坚持。要主动领导试点地块危破房改造修建性详细规划的编制研究工作，对老城内具有特定历史阶段文化肌理的街巷，要根据其人文文化内涵，提出维护、恢复、重建和改造的历史风貌建筑的规划政策和建筑指引。发挥专家的智慧和作用，传承历史文化名城独特的风格，才能确保规划的科学合理性。对老城区内需要成片、成线原状保护的房屋，应以维修排险、内部改善居住条件、外部整治环境为主进行严格管制，采取“微循环”改造模式，组织开展小规模渐进式有机更新的危破房改造工作。确保老城区历史风貌，兼顾居民居住条件的适度改善。对尚未摸清情况、尚未编制好规划的地块，宜先排危保护，留待后人解决，切忌急功近利，匆忙上马，限期完成。更不应追求实现商业化运作而调高容积率、增加建筑密度和人口密度，覆车继轨，重蹈九十年代失误的覆辙。造成城市文化空间的破坏、历史文脉的割裂、社区邻里的解体，最终导致城市记忆的消失、城市文化身份特征的毁灭。
要加快完善旧城区建筑维护、改造和建设的规划导则及技术标准。以历史唯物主义的观点和公平合理的原则确定老城区建筑间距标准、建筑退缩标准、防火安全标准和其他规划技术标准，以利老城区建筑的修缮和历史文化街巷肌理的保存。
（四）加快房屋安全管理的立法步伐，制定配套完善的政策、规章制度
结合《物权法》的贯彻实施，加紧对《广州市房屋安全管理规定》的完善。不仅要提请市人大，还应争取省人大常委会审议通过，提升为地方性法规。同时，应尽快制定配套的旧城改造和危破房改造的政策、规章制度，使我市的房屋安全管理工作以及旧城改造工作真正做到有法可依，规范运作。首先要抓好的重点工作：一是将危破房改造工作中以人为本的精神和人性化原则具体化、规范化，使旧城改造和危破房改造工作真正体现最广大人民群众的根本利益。二是加强危险房排危修缮的强制力和违法惩处的力度，如危房的致危责任、维修时间期限、政府垫支抢修后维修费用的追讨及责任等。三是房屋业主的抢险排危和定期保质修缮的义务及违法处罚责任。四是明确政府职能部门的职责、义务，规定实施改造重建的法定程序，资金筹措的来源和方式，政府的改造及扶持措施，被改造拆迁的业主及住户的补偿安置等，建立高效的房屋安全管理绿色通道。五是房屋破损危坏的法律鉴定、改造依据和房屋安全鉴定行业的管理规定。
附件一
广州市土地面积和人口密度（2004年）
|
区、县级市 |
土地面积（平方公里） |
人口密度（人/平方公里） |
|
全市 |
7434.4 |
992 |
|
一、市区 |
3718.5 |
1613 |
|
东山区 |
17.2 |
37924 |
|
荔湾区 |
16.2 |
31983 |
|
越秀区 |
8.9 |
46831 |
|
海珠区 |
90.4 |
9451 |
|
天河区 |
108.3 |
5824 |
|
芳村区 |
42.6 |
4405 |
|
白云区 |
1029.4 |
843 |
|
黄埔区 |
121.7 |
1761 |
|
番禺区 |
1313.8 |
783 |
|
花都区 |
970.0 |
648 |
|
二、县级市 |
3715.9 |
371 |
|
增城区 |
1741.4 |
483 |
|
从化市 |
1974.5 |
271 |
注：摘自广州市统计局2005年《广州统计信息手册》
附件二
国内外部分城市旧城保护与危房改造经验简介
一、北京市
北京市大规模危旧房改造始于上世纪90年代，开始主要采取“房地产开发带危改”的方式。2000年，政府出台了《北京市加快城市危旧房改造实施办法（试行）》，推行“以房改带危改”的实施模式。危改区居民可选择就地回迁，也可选择货币补偿外迁，安置费用根据情况由居民、单位和政府三方共同负担，三年时间动迁居民超过9万户。2003年以后随着危改逐渐向城市中心区推进，古都风貌保护与危房改造并重发展的重要性日益突出。市委、市政府及时调整思路，陆续出台了《关于北京历史文化保护区内房屋保护和修缮工作的若干规定》、《关于加强北京市旧城保护和改善居民住房工作有关问题的通知》、《北京历史文化名城保护条例》等多个文件，明确了积极探索小规模渐进式有机更新的工作思路，“旧城整体保护”首次以地方性法规形式被确定下来。旧城内危改进度放缓，36片危改项目由于保护原因被撤项，成片危改项目数量也逐渐减少。
随着旧城保护力度的加大，北京市政府积极探索以院落微循环改造、街巷胡同环境整治、文保区试点为特点的“点、线、面”相结合的旧城保护工作新思路。旧城区危改工作已从以往单一的危改项目方式，转变到现在多种方式并存的解危排险方式，体现了由旧城危改到旧城保护工作思路的转变，突出旧城保护，杜绝“大拆大建”。旧城区解危排险工作有了实质性突破。
“微循环改造”模式，以群众强烈要求改造的破旧院为切入点，街道办事处组织，以院落为单位，以居民自愿、集体同意为前提，政府的作用是搭建平台，尽可能为居民服务，解决好可能出现的问题；“政府拔危楼”模式，坚持政府主导，全部工程由政府投资、政府组织、政府实施，本着“旧中选破、破中选危、危中选险”的原则，解决居民居住简易楼的安全隐患，切实保障居民群众的人身和财产安全；“街巷胡同整治”模式，采取政府组织实施，政府和产权人共同出资的方式，对重点街巷、胡同中的地上物、绿化、交通设施、地下管线、沿街墙面、宅院大门等实施保护、整治，拆除违法建设，恢复街巷传统风貌和建筑格局，保护原有商业业态和居民结构，提升环境质量；“文保区试点”模式，制定适合于历史文化保护区的相关政策和实施方式，形成了政府主导，小规模、渐进式有机更新的基本思路；“旧城解危排险”模式，坚持把解危排险工作放在突出位置，重点解决严重损坏、危险房屋和住房特困户问题。每年安排专项资金58亿元，定向用于旧城内危房危楼解危排险的搬迁、改造补助。
目前正在研究旧城保护的若干配套政策：
（一）关于组织实施方式
突出政府主导作用，落实房屋产权人责任，鼓励社会力量参与，通过小规模、渐进式有机更新方式，逐步对旧城内房屋院落、街巷及区域，即点、线、面结合，进行保护、整治，拆除违法建设，降低人口密度，完善市政基础设施，改善居民住房条件，保护古都风貌。
（二）关于房屋院落保护修缮
强调房屋产权人保护修缮责任，发掘推进旧城保护的原动力，使产权人成为房屋保护修缮的实施主体。通过给予优惠政策，并对房屋修缮程序进行明确和简化，充分调动产权人的积极性，鼓励和引导产权人实施小规模自主性更新改造。
（三）关于房屋土地流转政策
鼓励社会单位和个人购买旧城区房屋、院落，参与旧城内房屋、街巷及区域的保护、整治工作。打通公房交易渠道，使直管公房、单位自管房通过政策引导真正流转起来。针对公房上市交易政策不明、程序繁琐问题，尽快明确相关手续办理程序。
（四)关于市政基础设施建设
政府负责区域内市政道路、基础设施和其他附属工程建设，尽快明确费用分担原则：所涉及房屋居民的搬迁补偿费用由市、区政府分别承担50％；道路建设、基础设施改造费用由引入市政的房屋产权人、市、区政府和市政专业公司四方共同承担，需重点明确房屋产权人承担的费用。
(五)关于旧城危房排险解危
危险平房主要以平房修缮翻建为主，鼓励居民外迁安置；对于具有保护价值的中式楼建筑，主要以结构加固或原翻原建的方式予以保留；对于无保留价值的危险简易楼、筒子楼，应在妥善做好居民宣传解释和补偿安置工作后，按照旧城风貌保护要求予以拆除。
二、上海市
上海市的危破房改造采取“政府搭台、市场运作、企业参与、多方出资”的模式，对城市危旧房屋实行“拆、改、留、修”的方式进行改造。由政府主导开发商参与开发的危旧房改造项目，其新建成的住宅总套数的15%必须无偿提供给政府作为危改安置房源。对小区住宅改造通过“穿新衣、戴新帽、换内胆”，并结合环境整治、房屋整修和完善配套设施，增加住宅科技含量，提升旧小区的整体质量。通过开展以解决老百姓在房屋居住方面“急（上、下水管堵塞）、难（屋面渗水、隔热）、愁（路面积水、楼道内电路老化）”问题为重点的旧住房综合整治、以改善和提高房屋使用功能为内容的旧住房成套改造以及“厨房工程”、“马桶工程”等一系列实事工程，使大批居民得到了实惠。对确定为成片保护的“里弄”式居民区，采取了内部改造、外部整修的思路。其中一部分由政府出资收购，迁出居民后，外观修旧如旧、内部则改造为公寓布局的形式对外出租，实现了危房改造与历史风貌建筑保护两不误。
三、天津市
由常务副市长挂帅，成立了专门领导小组，建委、国土房管、财政、规划、农工商、体育、文化等政府部门为成员，各区对应成立以区长为组长的领导小组。各区政府与市政府签订责任状，负责具体实施改造。政府针对旧城拆迁改造工作量大、难度高的特点，再专门成立市平房拆迁指挥部，由分管副市长任总指挥，国土房管局局长任副总指挥，国土房管局、建委、市容委、规划局、物价局等单位分管领导任指挥，成员包括土地整理中心等相关单位负责人。指挥部主要负责协调解决各区、各投资整理单位在旧城拆迁中遇到的疑难问题，研究补偿安置政策和办法，组织落实各项扶持政策，推动各区完成旧城拆迁任务。
天津市非常重视对历史文化建筑的保护，在80年代开始结合城市发展战略需要，对旧城区进行了统一规划，在危旧房改造中对历史风貌建筑遵循统一规划、分类管理、有效保护、合理利用的原则，按照工业区、老城区、50年以上的历史风貌保护区等进行了精心的规划，确立了指导思想，还成立了天津市历史风貌建筑保护办公室，对所有的历史文化风貌建筑（街区）都建立了明确的保护改造规划档案，将其统筹到城市统一改造建设范围之内，明确了保护、改造、开发、建设的基本要求。同时，在规划中既考虑全市市政基础设施建设的总体需要，更充分保障市民居住条件的需要，从最大限度上保障大多数群众的切身利益。如对解放以来建造的各类单位“大院”式居民区，着重进行排危整修、环境整治，改善居住条件，提升物业价值，深受市民拥护；对为防地震而临建的“三级跳”棚户区，则有计划、有规划地进行成片拆迁，建设现代化的新城区。
政府针对市民的实际情况，对被拆迁人的补偿制定了11条优惠政策：对于已出租的公有住宅，产权单位自行安置承租户的，对产权单位实行货币补偿，如由拆迁人负责安置承租人的，房屋补偿费的30%给产权单位，70%补贴给承租人；若出租的公房由承租人保管维修的，房屋补偿费的70%补贴给承租人，30%作为拆迁特困救助资金，对产权单位不作任何补偿；如符合经适房申请条件且接受定向实物安置的被拆迁户一次性交齐购房款有困难的，可将全部房屋补偿费和租赁保证金作为首期支付的购房款，所欠房款通过承租该房屋方式用租金在五年内分期付清。
四、济南市
2002年，山东省政府专门就济南市旧城改造工作提出了“东拓、西进、南控、北跨、中疏”的整体建设改造规划。济南市委、市政府为实现改造工作目标专门成立了旧城改造工作领导小组，市长任组长，分管副市长任副组长，发改委、规划、建委、国土房管、各区领导为小组成员，并为避免出现部门之间互相扯皮、效率低下、进展缓慢的情况，于2006年9月成立了正局级的城市改造投融资管理中心（以下简称中心）负责旧城改造的管理，主要负责融资、规划、策划、设计、拆迁、建设、开发、管理等，旧城改造工作领导小组办公室也设在该中心内，主要负责制定旧城改造规划、年度计划、改造项目审核、国有土地使用权收（回）购、政策研究、监督管理等；区政府作为改造工作的实施主体，主要负责招商引资、调查摸底、拆迁安置等工作。该中心自成立以来，已经组织了40个旧城改造项目的策划和招商，今年已经有20个项目开始运作。改造项目确立之前，市政府在省政府的大力支持下，针对老城区传统民居、棚户区比较多，市政基础建设薄弱不完善、环境条件差的特点，对旧城改造制定了较为规范和长远的规划和计划，并按照规划逐年安排工作目标和计划，增强了改造工作的预见性和操作性。
为争取被拆迁人积极支持拆迁工作，政府制定了相关政策：对拆迁住宅房屋的补偿采取就地安置、货币补偿、异地安置等多种方式；被拆迁房屋的货币补偿标准（下称房屋评估价）按照该屋周边新建普通商品房市场价格评估确定；拆迁按政府规定租金标准出租的公有住宅的，对房屋业主按房屋评估价的10-15%实行货币补偿，对相关承租人按房屋评估价的85-90%实行货币补偿，如相关承租人同时选择购买由拆迁人提供的房屋的，则承租人需按该房屋的售价向拆迁人支付房款，产权归承租人所有；被拆迁人或公房承租人只有一套住宅房屋，且面积低于国家强制标准规定的住宅设计最低套型面积的，拆迁人需按上述最低套型面积标准对被拆迁人实施房屋安置，或按被拆迁房屋的评估单价乘建筑面积43平方米计算货币补偿总额。
五、青岛市
市政府为加快改造工作，成立了以市长为首的旧城改造专项工作领导小组，统一领导指导旧城改造工作。市长与各区区长签订改造工作责任状，相关部门按照计划安排进行全过程协调、监督、检查。市政府办公厅秘书长任小组办公室主任，负责召集建设、规划、国土房管、文化等部门参加的旧城改造工作联席会议。市房地产开发管理局负责管理旧城改造工作，各区政府负责具体实施改造。
青岛市十分重视对历史传统民居、街区、文物、风情的保护和开发，对文物、传统民居、遗迹，采取了一系列有效的保护措施，在老城区限制建设现代化建筑，对旧有房屋一直采取维护、整饰、翻新的政策，尽量维持旧有的城市形态。对老城区的改造坚持规划在先、方案在先、系统规范科学统筹，统筹资金、归口改造。对文物和有保留价值的危旧文化建筑，采取原样复建完善，并要求周边房屋的改造与之协调。若历史建筑严重影响改造片区整体规划，则采用异地平移或异地重建的办法予以保留。
六、香港危房改造立法的经验（摘自市委政策研究室2002年赴香港考察汇报）
香港是被誉为“东方明珠”的国际大都市，华厦林立，风情万种。但是香港政府从不掩饰，在繁华的背后，香港至今仍有不少残旧屋宇和生活条件相当恶劣的“笼屋”。据香港政府统计，至2001年，香港市区内仍有9300幢超过30年的残旧楼宇，而且未来10年，残旧楼宇面积将会增加50％。香港市区重建局在中环中心大厦第29层，设立了香港市区重建的展览，采用实体模型及声、光等科技手段展示了香港现有的残旧楼宇的现状及恶劣的居住条件；同时，又以小区的新建楼宇的模型等多种形式全方位展示了危房改造和市区重建的计划、方案和未来发展的目标。香港的危房改造和旧区重建之所以能够顺利、规范、持续和卓有成效地推进，主要原因有两方面：一是政府把危房改造和旧区重建放到了都市环境和都市形象建设的重要位置，贯彻“以人为本”的精神，通过更新旧区和楼宇维修、重建发展，改善城市面貌，凸显香港的特色风貌，并提高市民的生活质素；二是根据危房改造和旧区重建的需要，不断制订和完善相关的法律、法规和配套政策，使危房改造、旧区重建有法可依、规范运作。香港的危房改造和旧区重建立法有如下特点：
一是相关法律比较完善。香港的危房改造和旧区重建分工明确，而且分别制订相关法例界定各自的职能和管理范围。如一般私人楼宇排危改造主要由屋宇署负责；公营房屋重建由房屋署负责；旧区成片改造重建由市区重建局负责。这三个层次的职能分工和运作模式都在立法会通过的香港《建筑物条例》、《房屋条例》、《市区重建局条例》和香港房屋委员会制订的《公屋整体重建计划》作了十分明确的规定。在危房改造和旧区重建中涉及的各项具体事务，如有关危险楼宇的维修，重建前期的拆迁、产权收购、强制收地、住户利益保障、文物保护等等具体事项都有明确的法律条文作了详尽的规定，使危房改造和旧区重建的全过程都有法可依，规范运作。以危房改造为例，《建筑物条例》第26条明确规定：屋宇署的建筑监督人员巡查发现或接获报告，认定任何建筑物因火、风、雨、破旧、使用、缺乏走火通道或任何其他因由变得危险或可变得危险，建筑事务监督人员可向业主送达书面命令，宣布该建筑物为危险屋宇，根据不同的致危原因，命令业主在规定的时限内，必须进行指定的维修项目或拆卸工程。仅是此项危房维修命令的相关内容，就列出了14项条文共21小项。香港危房改造的法律完善细致，由此可见一斑。
二是危房改造依法强制推行。如对危房的租赁关系及人员安全的处置，《建筑物条例》第27条明确规定：如任何建筑物构成危险或可变得危险，屋宇署可向区域法院申请对危房发出封闭令，通过警务人员将危险建筑物封闭，把建筑物内的人员移走(原文如此)。《房屋条例》第23条也有明确规定：如果建筑物的任何部分，因火、风、雨或任何其他因由而有危险或相当可能变得有危险，则可籍命令宣布该建筑物是危险的，作出命令后，该建筑物或其部分的每份租契立即终止；该建筑物内或其部分的每一个人须立即迁出；获授权的人员在认为需要时，由警务人员提供协助下，可使用合理需要的武力，对应迁出而没有立即迁出的任何人予以驱逐。此外，对下达维修命令后，危房业主不予维修的或不能寻获该建筑物的拥有人的，《建筑物条例》第26条明确规定，屋宇署和建筑事务监督可进行或安排进行命令所指明的工程或他认为必需的其他工程，该工程的费用可向业主追讨。如有紧急情况，屋宇署建筑事务监督可无须通过有关业主，进行或安排进行他觉得必需的工程，有关费用即可向业主追讨。又如旧区重建工程中，当需要拆迁的残旧建筑物的80％的业权已通过洽商由开发商公平收购后，余下的业主因各种原因不肯搬迁的，可按《市区重建局条例》规定，向政府提出收地申请，对“钉子户”强制搬迁。由此可见，香港有关危房改造的法律都具有毫不含糊的强制力，保障了香港的危房改造和旧区重建能够顺利推进。
三是违法必究，执法严明。香港危房改造和旧区重建的相关法律、法规都明确规定了违反法规的处罚条文。如《建筑条例》第40条，全部列出违反《条例》所应受到的惩处。如危房业主接获屋宇署的维修命令后，而没有在指定期限内完成指定的维修项目，即属犯罪，一经定罪可处罚款5万元及监禁1年及再按延误维修的时间以每天罚款5000元处罚。屋宇署对每年的违法惩处案件都统计公告，以示公正。
七、国外的情况（摘录自王景慧的访问法国、希腊考察报告）
（一）法国
1789年法国资产阶级革命后，国家开始立法关注历史文化遗产的保护工作，是世界上第一个确认保护历史文化遗产是公众利益的需要并予以立法的国家。
1887年颁布第一部历史文物保护法。明确了政府行使保护历史建筑的干预权力范围。1913年，颁布了新的历史文物保护法，进一步规定国家保护历史建筑的权力，限制了业主的部分权力，规定了业主必须依照国家要求维修的责任。建立了国家保护名录和补充名录制度，至今已有约4万处历史建筑；建立了“国家建筑师”对历史建筑进行评估、咨询、审查、指导的制度，保证了保护历史建筑和街区的技术支撑，建立了政府补贴和减免税赋的机制（从减税15%到补贴50%维修费用），运用经济杠杆，激励房主维修产业的积极性。1962年，针对二战之后大量农村人口进入城市，居民住房问题严峻，一些城市老城中心区面临拆建改造的状况，率先在欧洲颁布实施历史街区保护法，1975年颁布了建筑文化遗产保护法，1985年建立了“历史、艺术城市”评审制度。城市政府负起了保护与教育的责任。通过制定历史街区保护利用规划进行有效管理，动员居民积极参与历史街区的保护。同时加强对青少年的宣传教育，培育持久和谐的社会市民共识。关于历史街区修复资金主要来自三个方面：一是房主自主出资维修；二是政府提供补助，如修后继续以低租金租给原住户（低收入者），可以得到较多补助；三是公益慈善机构和有实力的团体购买，加以维修后仍出租给低收入者。他们强调的不仅仅是维持建筑外观的传统风貌，而且也希望原有社会结构和社会功能能有效和谐地延续。目前，法国列入保护的历史街区近百处，总面积已超过220平方公里，2000年国家政府补贴维修资金为16亿法郎。
（二）希腊
1832年开始颁布古遗址法令，1835年颁布古建筑保护法令，1975年颁布建筑文化遗产保护法。现全国有国家登记的保护遗址、保护建筑约40万处。
雅典古城内文物古迹十分丰富，政府不但保护了这些历史古迹本身，对周围的环境也实施了严格的保护管理。首先是高度控制，雅典全市高层建筑不多，在卫城周围的建筑更是远低于卫城的山丘，全城非常突出地显出两座山，一是圣乔治山，另一个就是卫城，这使得卫城明显地处于全城的主题地位。在控制建筑高度的同时，对周围建筑的使用并不加限制，有居住区有商业街，内部设施经过改造，外表保持传统风貌。卫城入口前的一条商业街，底层全部为饭馆、酒吧、小商店、二至三层住人，这里虽不是古希腊的风格，但建筑形式富有地方特色，全街格调统一，故很受旅游者的喜爱。现在希腊政府正在实施一项新的计划，由文化部和公共工程部共同组建的雅典古迹联盟公司负责操作。计划将雅典的六处文物景点联成一条游览线，整修其间的道路，整饰清理两边的房屋，挖掘清理展示这一线上的地下遗址。值得注意的是他们对两侧房屋的处理方式，他们只将那些十分有碍观瞻的房屋拆除，对那些建筑高度、形式无大妨碍的建筑则予以保留，这种实事求是的态度减少了保护文物与现代生活的矛盾。
另外希腊的两个小城镇，建筑保护给人留下深刻印象。一个是横穿伯罗奔尼撒半岛路过的狭谷村，一个是沿海的圣安德利亚镇。狭谷村不大，民居密密地坐落在陡约40度的山坡上。一色的毛石墙面、红陶瓦四坡顶，构成协调统一的整体风貌。圣安德利亚镇的公共设施规模不大却功能齐全。令我们印象很深的是家家都有现代化的设施，但外形都是一色的传统风貌，新建房屋仍用传统形式，风格十分统一。小镇没有大城市的喧闹，也不追求高楼与时髦建筑，有的是安谧、舒适和温馨，做到了真正的可居、可亲。
