案由

关于加快推进广州地区城乡医疗社会保障体系一体化的建议

提案者

民盟广州市委员会

类别

单位提案类

录入日期

2011-12-30

提案类型

会中提交

承办单位

理

由

长期以来，由于城乡二元结构的格局和政策惯性，政府用于医疗卫生的公共支出表现出极其显著的“重城轻农”，对基层农村卫生经费的投入严重不足，农村医疗保障资金筹措困难，医疗保障制度覆盖率依然很低。我国城乡长期存在经济社会发展的差别，非城镇居民（农民）的生活水平和社会保障与城镇居民有较大的差距，特别在医疗卫生保健方面，经济收入水平最低的非城镇居民，其医疗保障却最薄弱，“看病难、看病贵”以及“因病致贫、因病返贫”等现象也主要体现在农村和农业人口。近年推行的“新农合”制度在一定程度上改善了农民的医疗保障，但与城镇职工的医疗保险的差距仍然十分明显。城乡经济社会发展的差距、城乡居民收入的差距以及城乡社会保障体系的差异造成社会的不公平，甚至成为某些社会矛盾的深层次原因。

提高农村人口的医疗保障水平，实现医疗卫生方面城乡社会服务均等化，是实现城乡统筹、协调发展的突破口，有利于缓解各种社会矛盾，也是推进社会主义新农村建设的民生工程。

1.党中央、国务院和省委、省政府关于构建城乡一体化医疗社会保障体系的政策性文件的相关要求

党中央、国务院2007年在关于加强农业基础建设若干意见中已经提出要构建城乡经济社会一体化发展新格局。《中共广东省委、广东省人民政府关于贯彻落实党的十七届三中全会精神加快推进农村改革发展的意见》制定了我省农村改革发展各方面的原则要求，其中包括要明显提高城乡公共服务均等化水平。经国务院批准的《珠三角地区改革发展规划纲要（2008-2020年）》中提出要率先实现城乡基本公共服务均等化，着力构建城乡一体的公共卫生服务体系、医疗服务体系、医疗保障体系和药品供应保障体系。加快建立与经济社会发展水平相适应、城乡统筹的社会保障体系。……大力发展城乡基层医疗卫生服务体系，提高医疗卫生服务水平，切实解决人民群众看病就医问题。到2012年，率先建立覆盖城乡居民的基本医疗卫生制度；建立健全统筹城乡、保障基本医疗、满足多层次需要的医疗保障体系，实现全民医保。到2020年，建成比较完善、保障有力的社会保障体系，实现城乡居民人人享有优质的医疗卫生服务。 

2.我市医疗社会保障体系的实施现状及城乡差别

本市城镇居民与非城镇居民的人口数据及其比例、年均实际可支配收入存在差别。目前，我市城镇区域的医疗保障体系包括城镇职工基本医疗保险、灵活就业人员医疗保险、外来从业人员基本医疗保险和城镇居民基本医疗保险四项制度，农村地区的医疗保障形式是新型农村合作医疗（以下简称新农合）。截至2010年4月，广州市（含市本级、花都区、番禺区、从化市、增城市及广铁集团）社会医疗保险参保人数612.12万人，新农合参合人数有198.12万人。

医疗保障体系给予参保人员的待遇（包括住院、门诊特定项目、门诊指定慢性病和普通门诊医疗保险等项目的支付）以及覆盖不同人群的各项制度对参保人员的保障程度存在较大差别。城镇职工基本医疗保险统筹基金对参保人员住院和门诊特定项目基本医疗费用的总体平均支付率分别达到83.73%和90.58%；城镇居民基本医疗保险统筹基金对参保人员住院和门诊特定项目基本医疗费用的总体平均支付率分别达到53.56%和57.74%。统筹基金年度最高支付限额：城镇职工基本医疗保险为181460元，重大疾病医疗补助金年度最高支付限额为15万元，合计331460元，约为本市城镇单位职工年平均工资（45365元）的7.3倍；城镇居民基本医疗保险为90730元，约为本市居民可支配收入（约27610元）的3.3倍。新农合保障范围虽然涵盖了住院、普通门诊、未成年人意外门诊、慢性病特殊门诊、住院分娩、疫苗注射以及住院医疗救助等多方面，但总体平均支付率较低，并且由于新农合资金紧缺，在基层工作重点往往变成想办法抑制参合人报销医药费得益，对医院实行支付总额限制、随意拒付等现象。

随着改革开放的深入，农民面临市场风险、生活风险的问题日益突出，现存的农村医疗保障体系与本地区经济快速发展的断裂日益严重，城乡经济社会的差别已经成为阻碍本地区经济社会整体进一步高速发展的重大问题。改革农村医疗制度，构建新型的城乡居民医疗保险一体化体系已经成为当务之急。

从化市自2009年开始率先实施城乡居民医疗保险一体化试点，将新农合和城镇居民基本医疗保险有机结合，融为一体，统一方案，统一标准，参保对象涵盖了农民和城镇居民。从化市经济基础相对薄弱，城镇居民经济条件普遍不宽裕，难以承受较高的筹资标准，但完全不影响他们将新型农村合作医疗和城镇居民医保进行整合，实施统一的城乡居民医保政策。从化市实施城乡居民医疗保险一体化后参保人数呈逐年上升趋势，2010年参保人数为43.36万人，参保率为96%；2011年参保人数上升到44.26万人，其中农民参保人有396280人，城镇居民参保人有46321人，参保率上升为98.06%。2011年的年度报销最高额度为8万元。在住院统筹的基础上，参保人还可以享受住院分娩补助（每例补助500元），门诊特定项目（包括恶性肿瘤放化疗、尿毒症透析、血友病、肾移植抗排异、肝移植抗排异）和普通门诊统筹（单次门诊费支付比例25%，报销限额20元/次，年最高限额80元/人），新生儿也可以享受城乡居民医保待遇政策，保障水平逐年提高，同时以医疗救助金的形式，对住院总费用累计达到6万元的参保人员进行医疗救助，进一步加深广大群众对参加城乡居民医保好处的认识，提高他们参保的积极性。从化市在实践过程中已建立了一套城乡居民医保基金征收和发放的业务流程，积累了成功的管理经验，取得很好的社会效益，获得群众的支持。

办

法

1、根据我市实际情况采用分步走的办法，先以低标准、广覆盖为原则，再逐步提升医疗保障水平，将新农合和城镇居民医保进行整合，统一筹资标准和待遇，实施统一的城乡居民医保政策。城乡医疗保障体系一体化包括医疗保障管理机构一体化、医疗卫生资源一体化，最终实现医疗保障资金的一体化，从而达到全市人民获得均等的医疗保障。按照我市当前的经济实力，要建立城乡一体化的医疗卫生保障体系，财力上总体而言是可以做得到的，主要问题在于投入机制、管理机制和县市间的协调。建议以目前社会医疗保险体系运作比较好以及已经率先实施城乡一体化社会基本医疗保险制度的县市为基础，迅速总结经验，补充不足之处，加快推广到整个广州地区。

2、建立一个具有连续性、稳定性和可操作性的筹资机制。当前农村医疗保障制度发展缓慢，新农合制度存在若干问题，根本原因在于筹资困难，农村居民没有钱缴纳合作医疗的费用，或者农村居民没有积极性或者对农村合作医疗不信任，总之农村合作医疗没有像城镇职工医疗保险那样稳定的医疗保障费用。因此，建立城乡一体化的医疗保障制度最关键的问题是医疗保障资金筹集的一体化。这就要把城市医疗保障的筹资模式与农村筹资模式以及城市和农村的具体情况相结合。退一步而言，即使政府财政真的有困难，宁可放缓提高城镇职工和居民医疗保障水平的进度和幅度，也应首先倾斜对农民和其他非城镇人口医疗保障的投入。重要的是要改变观念，对于非城镇居民医疗保障基金的筹集应以政府投入为主导，尽可能地减轻农民参加医疗保险的支出，使他们享受到与城镇居民相当的医疗保障水平，并逐步实现与城市医疗保障体系的融合。消除城乡医疗保障的“二元化”结构，由“全民医保”走向“公正和谐医保”，由“人人享有基本医疗保障”到“人人公平享有基本医疗保障”。